II SA/Wa 612/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA - Ewa Grochowska-Jung, Asesor WSA - Janusz Walawski (spr.), Protokolant - Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] odmawiającą A. P. stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Garnizonu P. z dnia [...] listopada 1995 r. w sprawie odmowy przydziału osobnej kwatery stałej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 4 listopada 2004 r. wydał wyrok sygn. akt I SA 1107/03, którym uchylił powyżej określoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz utrzymanej nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowej sprawie znalazła się w obrocie prawnym decyzja Dowódcy Garnizonu P. z dnia [...] października 1995 r. nr [...] o przydziale A. P. osobnej kwatery stałej. W dniu [...] listopada 1995 r. przez ten sam organ, w tej samej sprawie i dotyczącej tej samej osoby została wydana decyzja odmawiająca przydziału kwatery stałej, ze wskazaniem w uzasadnieniu, ze prawo do kwatery może być zrealizowane poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Decyzje te, wobec ich niezaskarżenia stały decyzjami ostatecznymi. W rozpatrywanej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani drugiej instancji nie dostrzegły, rozpatrując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. obok innej istniejącej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę (obie decyzje wydano rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 1995 r.) stanowiło bezwzględną przesłankę nieważności z art. 156 Kpa. Organ nie wyjaśnił, czy decyzja o przydziale kwatery istnieje, czy nie została za zgodą strony uchylona, co było istotne bowiem przy nie wycofanej z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 1995 r. organ rozpatrując wniosek skarżącego powinien był stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. Również organy administracji nie odniosły się do zarzutu braku równoważnika pieniężnego i wcześniejszego wniosku o ekwiwalent pieniężny. A. P. w dniu [...] marca 2005 r. złożył do Dyrektora Regionalnego Oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojskowego Organu Kwaterunkowo - Budowlanego z dnia [...] listopada 1995 r. w przedmiocie odebrania mu prawa do pobierania równoważnika za brak kwatery stałej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu powyżej określonego wniosku, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 42, poz. 368 z późn. zm.), w dniu [...] maja 2005 r. wydal decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu P. z dnia [...] listopada 1995 r. w sprawie odmowy przydziału osobnej kwatery stałej, ponieważ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Od powyższej decyzji A. P. złożył do Ministra Obrony Narodowej odwołanie w części, która stanowi rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojskowego Organu Kwaterunkowo - Budowlanego z dnia [...] listopada 1995 r. w przedmiocie odebrania mu prawa do pobierania równoważnika za brak kwatery stałej wszczętej jego wnioskiem z dnia [...] marca 2005 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 398) w zw. z § 3 pkt 1 lit j zarządzenia nr 2/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 stycznia 2004 r. w sprawie rozszerzenia zakresu czynności osób zajmujących kierownicze stanowiska Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON nr 1, poz. 2 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu P. z dnia [...] listopada 1995 r. o odmowie przydziału A. P. osobnej kwatery stałej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że organ pierwszej instancji stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa nieważność decyzji określonej we wniosku A. P. z dnia [...] marca 2005 r. przyjmując, że dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Dowódcy Garnizonu P. z dnia [...] października 1995 r. nr [...]. W decyzji, której stwierdzono nieważność, były regulowane oprócz spraw przydziału osobnej kwatery stałej również uprawnienia A. P. do otrzymywania równoważnika za brak kwatery stałej. Oznacza to, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uznał, stwierdzając całkowitą nieważność tej decyzji, iż rozstrzygnięcie Dowódcy Garnizonu P. sprawy wypłaty równoważnika za brak kwatery stałej było dotknięte wadą. Wobec tego, wywody zawarte w tej decyzji dotyczące tej kwestii nie korespondują z rozstrzygnięciem sprawy. Niewątpliwie uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia. Stosownie do postanowień art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 16, poz. 1203), Prezez Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez dyrektorów oddziałów terenowych tej Agencji. W przedmiotowej sprawie unieważniona została decyzja Dowódcy Garnizonu P. Ani w podstawie prawnej decyzji, ani w jej uzasadnieniu organ pierwszej instancji nie wskazał na przepisy prawa wskazujących na jego właściwość do wydania przedmiotowej decyzji. Zgodnie z art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wszelkie decyzje wydane z naruszeniem przepisów o właściwości są przyczyną ich unieważnienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Obowiązujący do dnia 30 czerwca 2004 r. tekst ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przewidywał możliwość kontynuacji wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej wskazując ogólnie w art. 13 ust. 3 właściwość oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Te uprawnienia, po 30 czerwca 2004 r., na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw zostały przejęte przez oddziały regionalne Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Tym samym w sprawie uprawnień A. P. do wypłaty równoważnika pieniężnego powinien wypowiedzieć się w pierwszej instancji ten organ, a nie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 42, poz. 368 z poźn. zm.) w dniu [...] listopada 2005 r. wydał decyzję nr [...], którą: 1) stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu P. z dnia [...] listopada 1995 r. w części dotyczącej odmowy przydziału osobnej kwatery stałej, ponieważ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 2) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji określonej w pkt 1, w części dotyczącej utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Od powyższej decyzji A. P. złożył do Ministra Obrony Narodowej odwołanie w części dotyczącej jej pkt 2. i podał m.in., że w dniu wejścia w życie art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, regulującego kwestię zachowania uprawnień do pobierania równoważnika pienięznego za brak kwatery stałej, nie pobierał one tego świadczenia. Wyjaśnił, że jego żona posiada dom jednorodzinny w G., które jest miejscowością pobliską w stosunku do W., tj. miejsca pełnienia przez niego służby. Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a Kpa w zw. z § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu podał. m.in., że uprawnienia żołnierza zawodowego do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej regulował w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r., art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (...), zgodnie z którym żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia ustawy w życie pobierają równoważnik pieniężny za brak osobnej kwatery stałej zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2. Nie jest zasadne twierdzenie odwołującego się, że oprócz powyżej określonego przepisu w sprawie wypłaty przedmiotowego świadczenia miał zastosowanie również art. 93 ust. 2 ustawy, który wszedł w życie 10 sierpnia 1995 r., bowiem stanowił on, że do czasu zrealizowania uprawnień o których mowa w art. 88 ust. zachowują moc dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące równoważnika pieniężnego. Przepis ten miał wyłącznie charakter odsyłający i wszedł w życie 1 stycznia 1996 r., co oznacza że A. P. nie pobierał równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), obowiązującym w dniu wydania decyzji, o której unieważnienie wnosił ww., żołnierzowi zawodowemu nie przydziela się osobnej kwatery stałej jeżeli w miejscowości stałego pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jego małżonek posiada kwaterę lub lokal mieszkalny albo dom odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Ten warunek został spełniony, gdyż żona A. P. była współwłaścicielem - w jednej drugiej części - domu mieszkalnego położonego w G. [...]. Organ wyjaśnił również, że definicję miejscowości pobliskiej precyzował w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1995 r. § 2 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. Rozk. MON, poz. 24). Do określenia miejscowości pobliskiej nie jest możliwe - jak to czyni odwołujący się - wyłączne przyjęcie jej określenia zawartego w art. 10 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Tak więc miejscowość P. (miejsce pełnienia służby) spełniała przesłanki miejscowości pobliskiej w stosunku do G. (miejsce zamieszkania). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W pierwszej części skargi skarżący przedstawił, jak to określił "Zarys najważniejszych wydarzeń". Natomiast w jej uzasadnieniu podał m.in., że decyzją Wojskowego Organu Kwaterunkowo Budowlanego z dnia [...] listopada 1995 r. został pozbawiony zarówno możliwości otrzymania osobnej kwatery służbowej w Garnizonie, jak i prawa dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za jej brak. W tej decyzji organ orzekł ponadto, iż jedyną formą realizacji jego praw do mieszkania służbowego może być wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery został mu wypłacony w dniu [...] kwietnia 2003 r. i tym samym zostało zrealizowane jego uprawnienie, o którym mowa w art. 88 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a które wynikają z art. 24 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 93 ust. 2 określonej powyżej ustawy do czasu realizacji powyższych uprawnień zachowane zostały w mocy dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące równoważnika. Skoro realizacja powyższych uprawnień nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2004 r., to niepodważalnym jest fakt, iż niezależnie od daty wejścia w życie art. 88 ust. 2 ustawy, do dnia [...] kwietnia 2003 r. powinno przysługiwać mu prawo do pobierania należności finansowych wynikające z utrzymanych w mocy dotychczas obowiązujących przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja również pozbawiła go praw, o których mowa powyżej. W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 64 § 2 Kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnioskującego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięci tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący zakres swojego żądania zakreślił we wniosku z dnia [...] marca 2005 r. skierowanym do Dyrektora Regionalnego Oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P., w którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojskowego Organu Kwaterunkowo - Budowlanego z dnia [...] listopada 1995 r. w przedmiocie odebrania mu prawa do pobierania równoważnika za brak kwatery stałej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż żądanie skarżącego dotyczyło decyzji, którą odmówiono mu przydziału osobnej kwatery stałej, a w jej uzasadnieniu organ poinformował jedynie skarżącego o tym, że od dnia 1 stycznia 1996 r. prawo do kwatery może być zrealizowane poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Organ wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy z dnia 20 czerwca 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.) jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem, osobnej kwatery stałej nie przydziela się żołnierzowi zawodowemu, jeżeli w miejscowości stałego pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jego małżonek posiada kwaterę lub lokal albo dom, określone pod lit. a) lub b). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w decyzji, której unieważnienia żądał skarżący organ nie rozstrzygnął kwestii związanej z uprawnieniem skarżącego do pobierania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Dowódcy Garnizonu P. z dnia [...] listopada 1995 r. w części dotyczącej odmowy przydziału osobnej kwatery stałej i odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej utraty uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej było błędne. Rozstrzygnięcie to bowiem wykraczało poza zakres żądania, które wszczęło postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że organ odwoławczy, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji naruszył prawo, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje przekazanie pełnej kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organowi odwoławczemu. Przesądza to o obowiązku tego organu do korygowania zarówno wad prawnych kwestionowanej decyzji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Tego obowiązku organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopełnił. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.