II SA/Wa 612/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. Fundacja [...] z siedzibą w m. Z., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o udostępnienie informacji w postaci odpowiedzi na pytanie, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od Wydawnictwa [...], uprawnienia do korzystania z programu [...]. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia powyższej informacji, zaś po rozpoznaniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem o numerze jak wyżej z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] na powyższe postanowienie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2557/11, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12 wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, oddalił skargę kasacyjną. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, wyraziły pogląd, że określone wnioskiem Fundacji informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ewentualna odmowa ich udostępnienia może nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w tej ustawie. Następnie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy, a także w związku z art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu podał w szczególności, że powołane w podstawie prawnej decyzji art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują, iż prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia m.in. w sytuacjach, gdy określone informacje podlegają ochronie przewidzianej odrębnymi ustawami, a zarazem, że w wypadku pojawienia się wniosku o udostępnienie tak chronionych danych, należy wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja [...] podniosła, że dostęp do informacji publicznej jest "ideą ukonstytuowaną w ustawie zasadniczej (art. 61)", a ustawy szczególne powinny być interpretowane bez podważania zasad konstytucyjnych. Ponadto wskazała, że organowi brak poważnych powodów dla niepoddania się kontroli władzy zwierzchniej. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 tej ustawy, a także w związku z art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy o finansach publicznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że udzielenie odpowiedzi na sformułowane we wniosku pytanie byłoby równoznaczne z ujawnieniem wszystkich danych z faktur wystawianych przez Wydawnictwo [...], dokumentujących sprzedaż – zakup programu [...] w sposób uprawniający Sąd Najwyższy do korzystania z niego w określonym czasie. Faktury zakupu należą do kategorii: "zbiory" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zaś z jej przepisów, a ściślej z rozdziału 8 pt. "Ochrona danych", z otwierającym go art. 71 ust. 1 jednoznacznie wynika, że dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, a także księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Organ wskazał dalej, że przepis art. 75 ww. ustawy wyraźnie zaś stanowi, iż udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej; 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Fundacja [...] nie posiada natomiast wymaganej tym ostatnim przepisem zgody na udostępnienie jej przedmiotowych danych. Organ zaznaczył, że pewne odstępstwa od zasady ochrony określonego zespołu danych związanych z gospodarką finansową jednostki sektora finansów publicznych wynikają z art. 34 ustawy o finansach publicznych, a w wypadku Sądu Najwyższego z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11. Jednakże Sąd Najwyższy nie udzielał podmiotom spoza sektora finansów publicznych pomocy, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 8 co oznacza, że jej adresatem nie był [...]. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że teza o interpretowaniu i stosowaniu ustaw zwykłych w zgodzie z Konstytucją jest niemal powszechnie akceptowana i nie wymaga dyskusji, natomiast odwołanie się do art. 4 Konstytucji wynika z niezrozumienia roli i miejsca tego przepisu, w którym mowa jest o sprawowaniu przez Naród zwierzchniej władzy przez jego przedstawicieli. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja [...] zarzuciła jej: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z [...] czerwca 2011 r., 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 10 ust. 1 art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości poprzez ustalenie, że w danej sprawie prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia z uwagi na ochronę przewidzianą w odrębnej ustawie, tj. ustawie o rachunkowości. Wskazując na podane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2013 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Fundacja [...] podała, że nie żądała od Sądu Najwyższego udostępnienia faktur dokumentujących transakcję zawartą między SN a Wydawnictwem [...], w tym w szczególności faktur dokumentujących sprzedaż czy zakup programu [...]. W związku z tym za niewłaściwe należy uznać powoływanie się na przepisy ustawy o rachunkowości oraz uznawanie ich za podstawę odmowy dostępu do informacji publicznej w sprawie. Ponadto, w ocenie skarżącej, trudno zaakceptować utożsamianie odmowy dostępu do informacji publicznej obywatelowi w kwestii, ile publicznych środków przeznacza Sąd Najwyższy na zakup specjalistycznego oprogramowania prawnego, z ochroną przed niedozwolonymi zmianami w fakturach, ich nieupoważnionym rozpowszechnieniem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o jej oddalenie z argumentacja zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem obowiązującym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". Nie ulega też wątpliwości, że żądana przez Fundację [...] informacja o tym, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od Wydawnictwa [...] uprawnienia do korzystania z programu [...], jest informacją publiczną. Takie stanowisko zostało bowiem wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2257/11, uwzględniającym skargę Fundacji [...] na postanowienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie ww. organu o numerze jak wyżej z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia Fundacji informacji o tym, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od Wydawnictwa [...] uprawnienia do korzystania z programu [...]. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12, oddającym skargę kasacyjną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii istnienia podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do treści ww. przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako, że stanowi on wyjątek od zasady jawności spraw publicznych, winien być interpretowany ściśle. Zatem przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Natomiast inne tajemnice ustawowo chronione, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Przykładowo można tu wymienić tajemnicę skarbową, bankową, telekomunikacyjna, lekarską, itp. Takiego rodzaju unormowań nie zawiera zaś, w ocenie Sądu, powołana przez organ ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330). Wskazany przepis art. 71 ust. 1 tej ustawy znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym "Ochrona danych" i stanowi, że dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1 (dokumentacja opisująca w języku polskim przyjęte przez jednostkę zasady (polityka) rachunkowości), księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnieniem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Z kolei, w myśl przepisu art. 75 ustawy o rachunkowości, udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego uprawnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy ponadto zauważyć, że skarżąca Fundacja nie żądała udostępnienia żadnych zbiorów w rozumieniu ustawy o rachunkowości lub ich części, lecz jedynie żądała informacji, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę zostały zakupione przedmiotowe uprawnienia. Nie sposób zgodzić się z organem, że udostępnienie powyższych danych jest równoznaczne z ujawnieniem treści faktur zakupu wymienionych uprawnień do korzystania z programu [...]. Podkreślenia wymaga ponadto, iż w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, faktury dokumentujące zakup przez organy władzy publicznej towarów lub usług, na które przeznaczono środki publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Natomiast wskazywana przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.), jako zasadę wprowadza jawność i przejrzystość finansów publicznych, dopuszczając ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach w oparciu o art. 200, powołanej ustawy.