II SA/Wa 617/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Bronisław Szydło Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wypłaty należności pieniężnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją Dowódca Wojsk Lądowych, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej kpa, po rozpoznaniu odwołania Z. S., stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], odmawiającej wypłaty należności pieniężnych za udział w ćwiczeniu "[...]" w dniach [...] września 2008 r. - [...] września 2008 r. Powyższe decyzje zostały podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 2 października 2008 r. Z. S. wystąpił o podjęcie decyzji w sprawie wypłaty należnej diety za udział w ćwiczeniu "[...]". Skarżący podniósł, że rozkazem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] został skierowany na ćwiczenia do Dowództwa Operacyjnego Sił Zbrojnych w Warszawie, jednak nie otrzymał diety za realizację tego zadania. Szef Wydziału Ekonomicznego uznał bowiem, że nie ma podstaw do wypłaty diety za ćwiczenia, gdyż Warszawa nie posiada statusu miejsca poligonowego. Skarżący, powołując się na przepis § 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), stwierdził, że za uczestniczenie w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych należą mu się diety za każdą pełną dobę wykonywania zadań poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] odmówił Z. S. wypłaty żądanej należności. Organ ten stwierdził, że wypłata diety przysługuje żołnierzom wykonującym ćwiczenia lub szkolenia w warunkach poligonowych, a więc bardziej uciążliwych niż wykonywane poza poligonem, tymczasem skarżący brał udział w ćwiczeniu odbywającym się w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych w Warszawie, nie zaś na poligonie. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący zarzucił brak ustosunkowania się do wszystkich dowodów, np. opinii aplikanta radcowskiego Biura Prawnego JW nr [...], co uznał za niezgodne z treścią art. 107 § 3 kpa. Z. S. stwierdził również, że organ I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji. Skarżący wyjaśnił również, że nie twierdził, iż za każde ćwiczenie należy się 125% diety, natomiast podniósł, że spełnia pierwszą część pkt 1 ust. 4 oraz zapis od myślnika ust. 5 § 14 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2009 r. Dowódca Wojsk Lądowych, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. Dowódca Wojsk Lądowych wyjaśnił, że decyzja z [...] stycznia 2009 r. wydana została bez podstawy prawnej, stąd należało uznać ją za bezprzedmiotową. Dalej organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepis art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe. Przepisy wskazanego rozporządzenia ustalają zaś inny tryb przyznawania i wypłacania tzw. diet poligonowych. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nadto, że sposób wypłacania diety został określony w § 20 ust. 4 rozporządzenia w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe. Na mocy tego przepisu przedmiotowe diety wypłaca się do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni, na podstawie zatwierdzonego przez dowódcę wykazu liczby dni, w których wykonywane były zadania uprawniające do tej należności. Nadto organ wskazał, że w § 10 ust. 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia określono należności, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej. Należności te związane są z kwestiami przeniesienia służbowego, nie zaś z podróżami służbowymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. zarzucił decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2009 r. naruszenie jego interesu prawnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 14 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe, a także niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 kpa. Skarżący podniósł też, że decyzja ta została wydana na jego niekorzyść, co jest sprzeczne z przepisem art. 139 kpa. Nadto zarzucił decyzji brak rozstrzygnięcia jego roszczenia, co rażąco narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe rozważania faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W tym trybie może być wyeliminowana z obrotu prawnego zarówno decyzja ostateczna, jak i nieostateczna, jednak wybór trybu postępowania należy każdorazowo do strony. W przypadku wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (por. J. Borkowski - B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. 8, s. 722). Rozpatrując zaś odwołanie organ odwoławczy rozstrzyga ponownie daną sprawę merytorycznie i jest jednocześnie ograniczony zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji. Nadto w decyzji kończącej postępowanie odwoławcze organ II instancji powinien odnieść się do wszystkich żądań i zarzutów strony. Istotne jest również to, że przepis art. 138 § 1 i § 2 kpa wyraźnie wskazuje rodzaje rozstrzygnięć, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. Jest to zamknięty katalog możliwych do zastosowania form a organ odwoławczy może: 1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umorzyć postępowanie odwoławcze, 4. lub też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Co więcej, w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że "określone w przepisie art. 138 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92 - niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2522/04). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zamiast rozstrzygnięcia odwołania Z. S., organ odwoławczy zastosował przepisy dotyczące trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w S. Takie rozstrzygnięcie byłoby możliwe jedynie w przypadku jego wyraźnego wyboru przez skarżącego, jednakże tej intencji nie można wyczytać z odwołania z dnia 19 stycznia 2009 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy wyjaśnić, że Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zobowiązany jest do dokonania oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem przepisów regulujących postępowanie odwoławcze i wydanie decyzji w formie przewidzianej przez przepisy kpa dla instytucji odwołania od decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.