II SA/Wa 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 3 w związku z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania A. A. statusu weterana poszkodowanego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. A. A. wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o przyznanie statusu weterana poszkodowanego w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu w czasie pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Wojskowym [...]. Do wniosku żołnierz dołączył: zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego, zaświadczenie potwierdzające udział w działaniach poza granicami państwa, protokół powypadkowy, orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia dla celów odszkodowawczych, uszczerbku na zdrowiu, decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadku z dnia [...] grudnia 2003 r. pozostającego w związku ze służbą wojskową. Organ na podstawie przedstawionych dokumentów ustalił, że w dniu [...] grudnia 2003 r. A. A. podczas wysiadania z pojazdu [...], którym przewożono niewybuchy poślizgnął się i upadł ze stopnia samochodu, w wyniku czego doznał ogólnych potłuczeń i stłuczenia kręgosłupa [...]. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203) oraz upoważnienia nr 22 Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2012 r. dla Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej (Dz. Urz. Ministra Obrony Narodowej poz. 134), odmówił A. A. przyznania statusu weterana poszkodowanego wskazując, że opisane powyżej zdarzenie nie mieści się w definicji wypadku, zawartej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. W dniu [...] stycznia 2012 r. A. A. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że wypadek, który miał miejsce w dniu [...] grudnia 2003 r. zaistniał w czasie wykonywania zadań służbowych. W opinii skarżącego w jego przypadku zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie statusu weterana poszkodowanego na podstawie art. 4 pkt 15 lit. c ww. ustawy. W decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2013 r., organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy, wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa jest zdarzenie nagłe, wykonane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa oraz innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonaniem zadań przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zatem celem ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku wykonywaniem działań stricte bojowych lub w wyniku działań skierowanych przeciwko nim, przy założeniu że działania te mają bezpośredni związek z wykonywaniem zadań, dla wypełnienia których została powołana misja. Samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakiejkolwiek przyczyny, pozostającej bez związku z realizacją celów misji, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Z uzasadnienia projektu ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że ustawodawca dążył do wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych i które w wyniku tych zdarzeń i sytuacji doznają uszczerbku na zdrowiu. Dlatego też, szersze, zaproponowane przez Wnioskodawcę, określenie podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego statusu doprowadziłoby do zmiany charakteru tego uprawnienia - na równi traktowanoby osoby podejmujące działania bojowe, czy też osoby, których te działania dotykają, bądź np. chorujące na choroby występujące tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu, które znalazły się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia oraz osoby, które co prawda biorą udział w działaniach poza granicami państwa, jednak w chwili wypadku pozostają poza zagrożeniami wiążącymi się z charakterem misji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że czynności związane z szeroko rozumianym usuwaniem niewybuchów są cały czas realizowane - pomimo upływu kilkudziesięciu lat od zakończenia wojny - na terenie kraju. Poszkodowanym w takich działaniach żołnierzom nie przysługują z tego tytułu szczególne, odrębne świadczenia. W tym stanie faktycznym organ uznał, iż wypadek który miał miejsce w dniu [...] grudnia 2003 r. nie jest wypadkiem określonym w art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w szczególności naruszenie art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15 lit. c) ustawy, poprzez uznanie, że wypadek który zdarzył się w dniu [...] grudnia 2003 r. podczas udziału skarżącego w misji poza granicami kraju [...], nie sposób jest uznać za wypadek, o którym mowa w art. 4 pkt 15 lit. c) ustawy- tj. przy wykonywaniu innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań podczas służby poza granicami kraju, a tym samym wadliwym odmówieniu nadania A. A. statusu weterana poszkodowanego w działaniach poza granicami państwa, pomimo tego, że jego udział w misji poza granicami kraju nastąpił na podstawie skierowania wyższych przełożonych, a doznany uszczerbek na zdrowiu nastąpił na skutek wypadku zaistniałego podczas wykonywania zadań i obowiązków służbowych poza granicami państwa. Skarżący podnosi, że został skierowany na misję poza granicami kraju, konkretnie w celu zapewnienia bezpieczeństwa [...]. Wszelkie czynność związane z usuwaniem [...] wykonywane były na polecenie dowódcy kontyngentu wojskowego, szefa saperów, a także dowódcy plutonu saperów. Czynności te wykonywane były w tzw. rejonie ścisłym a patrol rozminowania działał w systemie 24 - godzinnym o charakterze bojowym, którego istota sprowadzała się do opuszczenia bazy w przypadku wypadków minowych [...]. Przedłożył również kopię legitymacji osoby poszkodowanej poza granicami państwa oraz dwóch pism Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 Lipca 2002 r. – Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga A. A. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań wojennych poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203) weteranem działań poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem", może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1. misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni; 2. grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni. Natomiast stosownie do art. 3 cytowanej ustawy weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która, biorąc udział nu podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż A. A. uczestniczył w działaniach poza granicami państwa w Polskim Kontyngencie Wojskowym [...] w okresie od [...] 2003 r. do [...] 2004 r. na stanowisku [...]. Niesporny jest też fakt, że w dniu [...] grudnia 2003 r. skarżący przy wykonywaniu obowiązków służbowych podczas wysiadania z pojazdu [...] (którym przewożono niewybuchy) poślizgnął się i upadł w wyniku czego doznał ogólnych potłuczeń i stłuczenia kręgosłupa [...]. Z tego tytułu przyznano mu świadczenie odszkodowawcze. Sporna jest natomiast kwalifikacja tego wypadku i określenie, czy mieści się on w definicji wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa. Ustalenie bowiem tej okoliczności będzie miało wpływ na uzyskanie bądź też nie przez skarżącego statusu weterana poszkodowanego. Zgodnie z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy przez wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa, należy rozumieć zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa państwa. Przepis ten wskazuje zatem, że wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa to takie zdarzenie nagłe i zewnętrzne, powodujące uszczerbek na zdrowiu, jeżeli zaistniało ono w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Strony niniejszego postępowania różnią się co do rozumienia zwrotu "innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza". Zatem dla zrozumienia tego pojęcia należy dokonać jego wykładni, aby zrozumieć je zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" Warszawa 2008, Wydawnictwo LexisNexis, str. 61 i nast.). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tamże). Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt l OSK 1685/11, podkreślił, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. W niniejszej sprawie stan taki jednak nie zachodzi, ponieważ pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Dlatego też dla ustalenia jego sensu i znaczenia należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym wykładni celowościowej cytowanego przepisu. Wskazówką przy dokonywaniu tego procesu może być uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa, w którym wskazano, że projekt szanuje normę wynikającą z art. 19 Konstytucji, nakazującą zagwarantowanie stosownych uprawnień weteranom walk o niepodległość. Stąd też zakłada przyznanie uprawnień dla weteranów poszkodowanych w wyniku działań bojowych, bądź działań skierowanych przeciwko tym weteranom. Weterani ci z narażeniem zdrowia, a bardzo często również życia, wypełniali i wypełniają nadal postawione przed nimi zadania poza granicami państwa, tak aby pomóc w utrzymaniu pokoju na świecie, którego stabilność jest gwarantem pokoju dla Rzeczypospolitej Polskiej. Przewidziane w projekcie uprawienia choć częściowo różne z uprawnieniami przysługującymi weteranom walk o niepodległość nie podważają konstytucyjnej zasady ich szczególnego traktowania. Odnosząc się natomiast do art. 3 ustawy w projekcie wyjaśniono, że o status weterana poszkodowanego będzie mogła ubiegać się osoba, która brała udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadania lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których osoba została poszkodowana w wyniku np. wybuchu miny pułapki lub zachorowała na chorobę występującą tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu (np. choroby tropikalne). Nie przewiduje się możliwości nadania statusu weterana poszkodowanego osobie ewakuowanej do kraju z innych powodów medycznych nie związanych z wypadkiem łub chorobą nabytą w rejonie działania poza granicami państwa (por. uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa, Sejm RP VI kadencji, nr druku 3754). Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub sytuacji związanych bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, jako realizację konstytucyjnej normy nakazującej zagwarantowanie stosownych uprawnień określonemu kręgowi osób. Na takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych wskazują też wprost wyliczone w pkt a i b art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy działania podejmowane w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, oraz zamach lub inne bezprawne działania wymierzone przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa. Ustawodawca dąży zatem do pewnego wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych. Dlatego też szersze, zaproponowane przez skarżącego, określenie podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego statusu, doprowadziłoby do zmiany charakteru tego uprawnienia - na równi traktowanoby osoby podejmujące działania bojowe, czy np. chorujące na choroby występujące tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu, które znalazły się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia i osoby które, co prawda biorą udział w działaniach poza granicami państwa, jednak wykonują prace np. biurowe, bez bezpośredniego narażenia życia i zdrowia. Należy dodatkowo zaznaczyć, że ustawodawca zagwarantował też odpowiednią ochronę osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. Nr 83, poz. 760 ze zm.). Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że wypadek, któremu uległ skarżący w dniu [...] grudnia 2003 r. nie mieści się w definicji wypadku z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy. Skarżący nie działał bowiem w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, stąd też, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że status weterana poszkodowanego mu nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak sentencji.