II SA/Wa 620/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. M. o udostępnienie protokołu pełnego zapisu posiedzenia rządu z dnia [...] grudnia 2012 r. obejmującego dyskusję w sprawie punktu 5-go porządku obrad – przedłożonego przez Ministra Sprawiedliwości projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o kosztach sądowych oraz ustawy Kodeks postępowania cywilnego, odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r., przekazanym mailowo, J. M. zwrócił się o udostępnienie protokołu pełnego zapisu posiedzenia rządu z dnia [...] grudnia 2012 r. obejmującego dyskusję i przyjęte stanowisko w sprawie punktu 5-go porządku obrad - przedłożonego przez Ministra Sprawiedliwości projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o kosztach sądowych oraz ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Część żądanych informacji – przyjęte stanowisko – została udostępniona wnioskodawcy mailowo przez Centrum Informacyjne Rządu w dniu [...] stycznia 2013 r. Wnioskodawcy nie udostępniono wówczas pełnego zapisu ww. posiedzenia Rady Ministrów. Informacje te bowiem podlegają ochronie jako informacje niejawne. Podstawą odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w przedmiotowej sprawie jest art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, który stanowi samoistną podstawę dla zakwalifikowania informacji o przebiegu posiedzenia Rady Ministrów jako informacji wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów posiedzenia Rady Ministrów są niejawne. Zapis posiedzenia stanowi odzwierciedlenie przebiegu posiedzenia Rady Ministrów. Skoro przebieg posiedzenia jest niejawny to niejawny jest również jego zapis na dowolnym nośniku. Niejawność posiedzenia jest więc równoznaczna z niejawnością zapisu z posiedzenia, gdyż zapis ten stanowi de facto odzwierciedlenie obrad i jako taki powinien być utożsamiany z samym posiedzeniem. Przebieg i jego zapis stanowią zatem inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ wskazał, iż stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramu lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia Rady Ministrów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Wa 1498/11 wskazał, że art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów stanowił wystarczającą podstawę do wydania skarżonej decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramu lub nagrania dźwiękowego z posiedzenia Rady Ministrów. Zdaniem Sądu treść przedmiotowego przepisu została sformułowana w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Każde posiedzenie Rady Ministrów ma charakter niejawny. Oznacza to więc, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie osoby uprawnione. Sąd podkreślił w związku z tym, że przebieg całego posiedzenia nie podlega ujawnieniu na zewnątrz. Sąd przychylił się jednocześnie do stanowiska organu, że intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie jawności posiedzeń Rady Ministrów było zapewnienie członkom tego gremium możliwości niczym nieskrępowanej dyskusji i wymiany poglądów. Osiągnięciu takich celów mogłaby natomiast przeszkadzać jawność posiedzeń. Sąd uznał jednocześnie, że omawiane ograniczenie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów nie pozbawia obywateli wiedzy na temat tego, czym zajmuje się Rada Ministrów na swoich posiedzeniach i jakie są rezultaty tych posiedzeń. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, Rada Ministrów jest obowiązana informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach. Powyższy przepis zapewnia więc w sposób wystarczający, zdaniem Sądu, zachowanie transparentności działalności władzy publicznej, zagwarantowanej w normie art. 61 Konstytucji RP. Informowanie opinii publicznej o działalności Rady Ministrów, tj. o przedmiocie posiedzenia i podjętych rozstrzygnięciach, zostaje wyłączone tylko w przypadku zarządzenia przez Prezesa Rady Ministrów tajności obrad na podstawie art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy o Radzie Ministrów w trybie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Następuje wówczas nadanie klauzuli, co w konsekwencji powoduje utajnienie przedmiotu posiedzenia oraz podjętych rozstrzygnięć. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił decyzji Prezesa Rady Ministrów obrazę art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na jego błędnym zastosowaniu do informacji nieobjętej zasadami ochrony określonymi w przepisach o ochronie informacji niejawnych ani niebędącej z mocy prawa tajemnicą państwową. Ponadto zarzucił decyzji błędną interpretacje art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, poprzez przyjęcie, że zapis przebiegu "posiadania niejawnego" jest "informacją niejawną" w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych obrazę art. 4 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz obrazę art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, polegającą na odmowie ujawnienia dokumentu dotyczącego pracy rządu nad projektem założeń do projektu ustawy. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko, iż przebieg posiedzenia Rady Ministrów i jego zapis stanowią inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż argumentacja strony nie może być uznana za zasadną. Organ nie zakwalifikował wnioskowanej informacji jako informacji niejawnej, przyjął natomiast, że zapis posiedzenia jest to "inna informacja podlegająca ochronie" wskazana w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany przepis z art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów stanowił wystarczającą podstawę do odmowy udostępnienia żądanej informacji. Tym samym argumenty wnioskodawcy o błędnym zastosowaniu powołanych przepisów nie są zasadne. W związku z powyższym również art. 6 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie mogą zostać zastosowane. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący ponowił zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. obrazę art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na jego błędnym zastosowaniu do informacji nieobjętej zasadami ochrony określonymi w przepisach o ochronie informacji niejawnych ani niebędącej z mocy prawa tajemnicą państwową, 2. błędną interpretację art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, polegającą na przyjęciu, że zapis przebiegu "posiedzenia niejawnego" jest "informacją niejawną" w rozumieniu art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, 3. obrazę art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, polegającą na odmowie ujawnienia dokumentu dotyczącego pracy rządu nad projektem założeń do projektu ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Zgodnie z wyżej powołaną normą prawną, posiedzenia Rady Ministrów są niejawne. Treść przedmiotowego przepisu została sformułowana w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Każde posiedzenie Rady Ministrów ma charakter niejawny. Oznacza to więc, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie osoby uprawnione. Przebieg całego posiedzenia nie podlega zaś ujawnieniu na zewnątrz. Przedmiotowa wykładnia gramatyczna omawianego przepisu znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego wyłączenie jawności posiedzeń Rady Ministrów, było zapewnienie członkom tego gremium możliwości niczym nieskrępowanej dyskusji i wymiany poglądów. Osiągnięciu takich celów mogłaby natomiast przeszkadzać jawność posiedzeń. W świetle powyższego, omawiany przepis art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów stanowił wystarczającą podstawę do wydania skarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi, dla możliwości odmowy udostępnienia protokołu z posiedzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2012 r., nie było konieczne wcześniejsze utajnienie obrad tego gremium, na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Przy takim toku rozumowania, jaki zaprezentowała strona skarżąca, zapis art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów jawiłby się jako zbędny. Byłoby to zaś sprzeczne z podstawowymi zasadami dobrej legislacji, zakładającymi racjonalizm ustawodawcy. Ustawodawca racjonalny nie tworzyłby zaś przepisów zbędnych, które nie znajdowałyby zastosowania. Poprawności twierdzeń skarżącego nie sposób też wywodzić z treści art. 22 ust. 2 zdanie ostatnie ustawy o Radzie Ministrów. Możliwość zarządzenia przez Prezesa Rady Ministrów tajności obrad Rady Ministrów została powiązana w omawianym ustępie 2 z obowiązkiem informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia Rady Ministrów i podjętych rozstrzygnięciach. Tajność obrad wywoła więc ten skutek, że Rada Ministrów będzie zwolniona z ww. obowiązku informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia i podjętych rozstrzygnięciach. Niezależnie zaś od tego, czy tajność obrad została zarządzona, jak już podniesiono na wstępie niniejszego uzasadnienia, każde posiedzenie Rady Ministrów w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów ma charakter niejawny. Tego charakteru nie zmienia więc fakt braku zarządzenia tajności obrad. W ocenie Sądu nie sposób również skutecznie wywodzić, iż zaprezentowana przez organ wykładnia omawianego przepisu pozostaje w sprzeczności z art. 61 Konstytucji RP. Należy bowiem pamiętać, że prawo obywatela do informacji o działalności władzy nie jest uprawnieniem bezwzględnie obowiązującym. Jest to pewna generalna reguła, która w szczególnych okolicznościach podlega jednakże pewnym ograniczeniom. Z jednym z tego typu ograniczeń mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić także należy, iż omawiane ograniczenie, wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, nie pozbawia obywateli wiedzy na temat tego, czym zajmuje się Rada Ministrów na swoich posiedzeniach i jakie są rezultaty tych posiedzeń. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, Rada Ministrów jest obowiązana informować opinię publiczną o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach. Powyższy przepis zapewnia więc w sposób wystarczający zachowanie transparentności działalności władzy publicznej, zagwarantowanej w normie art. 61 Konstytucji RP. Wyżej powołany przepis Konstytucji mówi bowiem o dostępie do informacji o działalności władzy, a nie o dostępności do wszystkich wypowiedzi przedstawicieli władzy państwowej. Sformułowanie użyte w art. 61 Konstytucji RP: "działalność władzy", jest więc określeniem węższym od tego, z którego strona skarżąca wywodzi zasadność swojego wniosku. Dodać jeszcze można, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby wręcz zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia np. projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom czy też niefunkcjonalnych. Nie wyklucza to jednak nadzoru społecznego. Kiedy decyzja lub projekt zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go tworzył, podlega społecznym konsultacjom i wówczas społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść. W świetle powyższego zarzut obrazy art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414), nie jest zasadny. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.