II SA/Wa 621/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późń. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że przedmiotowe świadczenie nie może być wnioskodawczyni przyznane, bowiem nie spełniła dwóch przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie wykazała szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W toku postępowania ustalił, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2017 r. uznał B. L. za częściowo niezdolną do pracy. W ocenie organu skoro wnioskodawczyni nie jest całkowicie niezdolna do pracy, to świadczenie, o które się ubiega, nie może zostać jej przyznane. Fundamentalną bowiem zasadą przyznawania świadczeń jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Wyjaśnił, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza, a nie uniemożliwia całkowicie możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto wskazał, że w ciągu 54 lat życia B. L. udokumentowała zaledwie 10 lat, 1 miesiąc i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udowodniła jedynie 1 rok, 5 miesięcy i 2 dni. Ponadto od dnia 29 sierpnia 2002 r. do dnia 8 kwietnia 2010 r. oraz od dnia 1 października 2011 r. do dnia 18 listopada 2015 r. nie wykonywała pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W tych okresach nie była wobec wnioskodawczyni orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli, którego nie był stan zdrowia lub inne zewnętrzne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W tej sytuacji B. L. nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Organ zaznaczył, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Dotychczasowy zatem okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika i tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia może skutkować jego przyznaniem. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że choć wnioskodawczyni w latach 1980-1983, 1984-1986 oraz 1998-2002 zajmowała się sprawowaniem opieki nad dziećmi do 4 lat, to jednak okresy sprawowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 4 są okresami nieskładkowymi w granicach do 3 lat na każde dziecko oraz łącznie – bez względu na liczbę dzieci – do 6 lat. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto organ uznał, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. L. zakwestionowała decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. W ocenie skarżącej, organ dokonał subiektywnej oceny jej sytuacji zdrowotnej. Obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z powodu stanu zdrowia i wieku. Ponadto znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest związany wydanym w sprawie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2017 r., które jest prawomocne (nie wniesiono od niego sprzeciwu), a fakt, że skarżąca jest z niego niezadowolona nie jest wystarczającą przesłanką do zakwestionowania dokumentu. W toku postępowania B. L. nie nadesłała żadnej dokumentacji uzasadniającej weryfikację wydanego orzeczenia. Eksponowane przez skarżącą okoliczności, które uniemożliwiły jej podejmowanie zatrudnienia w okresach przed pojawieniem się problemów zdrowotnych nie zostały przez organ uznane za obiektywnie szczególne – wieloletnie pozostawanie na utrzymaniu rodzinnym, niepodejmowanie pracy ze względu na trudności na lokalnym rynku pracy i sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi w wymiarze, który ze względu na szczupłość okresów składkowych nie może być zaliczony w całości do jej ubezpieczenia nie mają charakteru okoliczności szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpatrywanej sprawie B. L. nie spełniła przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2017 r., którym stwierdzono, że nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie osiągnęła również wieku emerytalnego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Przyczyny te dotyczą osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i obejmują dwie sytuacje. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku skarżącej jest to wiek 60 lat. Bezsprzecznie w sprawie niniejszej żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02 – LEX nr 14231). Wobec tego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, że orzeczona u skarżącej częściowa niezdolność do pracy wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia skierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, i nie ma możliwości uznania, że skarżąca, mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, jest całkowicie niezdolna do pracy. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie ma uprawnień do badania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, ani komisji lekarskich ZUS, jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16, dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest jego treścią. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżąca może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Podkreślić należy, że przy niespełnieniu przesłanki całkowitej niezdolności do pracy niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia skarżącej, ponieważ nawet ich wykazanie nie daje możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku osobie zdolnej do pracy. W ocenie Sądu, brak spełnienia przez B. L. przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek wyłącza, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta przesądza też o treści rozstrzygnięcia, bez konieczności ustosunkowywania się do pozostałych warunków z tego przepisu, bowiem nawet w sytuacji, gdyby te przesłanki były spełnione, świadczenie w drodze wyjątku nie mogłoby zostać przyznane. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2