II SA/Wa 626/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę M.S. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie szczegółowych danych, obejmujących średnie wartości 1 ara gruntów przejętych przez Skarb Państwa w związku z realizacją budowy drogi [...], na odcinkach: od W. (węzeł W.) do węzła K. oraz od węzła K. do węzła T., w latach 2014 - 2017. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] wnioskodawczyni została wezwana do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, uzasadniającej uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawczyni, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdziła, że informacją publiczną jest wszystko co dotyczy władzy publicznej oraz informacje związane z wydatkowaniem funduszy publicznych i realizacją zadań publicznych, a ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 2 ust. 1 i 2 stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby występującej z wnioskiem nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformował stronę, że informacja, objęta wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2017 r., stanowi informację publiczną przetworzoną, bowiem w celu uzyskania żądanych danych konieczna byłaby analiza dokumentacji postępowań o ustaleniu odszkodowania za poszczególne nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Dlatego wnioskodawczyni, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej została wezwana do wykazania szczególnie istotnego interesy publicznego w uzyskaniu danych objętych wnioskiem. Organ podkreślił, że strona nie wykazała, jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana przez nią informacja. Podniósł, że nie dysponuje odrębnym zestawieniem, uwzględniającym żądane informacje, a w celu sporządzenia takiego zestawienia musiałaby w pierwszej kolejności wyodrębnić ze wszystkich postępowań o ustaleniu odszkodowań za przejęte nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa te, które są przedmiotem wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. Następnie konieczna byłaby analiza dokumentacji postępowań odszkodowawczych prowadzonych przez Wojewodę [...], a w szczególności decyzji odszkodowawczych, wydawanych przez Wojewodę [...], pod kątem wartości poszczególnych działek oraz wyliczeniu i przeliczeniu ceny jednostkowej przejmowanych nieruchomości zgodnie z żądaniem. Organ wskazał, że przez pojęcie przetworzenia należy rozumieć wszystkie działania podejmowane przez pracowników podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które wymagają intelektualnego wkładu, w celu wytworzenia treści informacji. Organ wskazał, że informacja przetworzona jest informacją nową, nieistniejącą dotychczas, chociaż jej źródłem są dokumenty (materiały), znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Natomiast samo przetworzenie to analizy dokumentów, znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, w celu sporządzenia różnego rodzaju porównań, wyliczeń, a także zestawienia danych, które nie wynikają z działań sprawozdawczych, opracowanych już na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ uznał, iż udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. wymaga przeprowadzenia powyżej opisanych czynności, co kwalifikuje żądanie jako wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu, w ocenie organu, miał on podstawę prawną do wezwania wnioskodawczyni do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych mających charakter informacji publicznych przetworzonych. Organ podkreślił, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten zatem chroni organ administracji publicznej przed paraliżem spowodowanym koniecznością wykonywania pracy związanej z przetwarzaniem informacji nieuzasadnionych szczególnie istotnym interesem publicznym. Organ, dokonując interpretacji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego", wskazał, że ustawodawca uznał prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ograniczył prawo do informacji publicznej. Organ wskazał, że wnioskodawczyni w ogóle nie ustosunkowała się merytorycznie do wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej określonej w złożonym wniosku. Jednocześnie w ocenie organu, wnioskodawczyni nie posiada szczególnie istotnego interesu, bowiem zarówno z treści wniosku, jak i z pisma z dnia [...] stycznia 2018 r., nadesłanego w odpowiedzi na wezwanie organu, nie wynika aby strona działała w interesie publicznym, a informacje, o które wystąpiła, miały szczególne znaczenie. Organ podkreślił, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Natomiast uzyskanie informacji, objętych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., nie może mieć wpływu na funkcjonowanie państwa, administracji państwowej czy nawet realizację i eksploatację poszczególnych dróg pozostających w zarządzie organu. Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosła M.S., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7 art. 77 i art. 80 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej spełnia ona wszystkie przesłanki do otrzymania informacji publicznej, ponieważ przedmiotowe żądanie mieści się w pojęciu danych statystycznych, do wytwarzania których organ jest zobowiązany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga rozpoznawana pod tym względem nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż żądana przez skarżącą informacja w postaci szczegółowych danych, obejmujących średnie wartości 1 ara gruntów przejętych przez Skarb Państwa w związku z realizacją budowy drogi [...], na odcinkach: od W.(węzeł W.) do węzła K. oraz od węzła K. do węzła T., w latach 2014 - 2017, posiada charakter informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.). Przypomnieć bowiem należy, że na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada oraz dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09), a jednocześnie przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, wynikających z treści wniosku (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Informacja przetworzona nie jest w posiadaniu zobowiązanego, nie może on jej udostępnić wnioskodawcy niejako "od ręki", ale jest to typ danych przygotowanych "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13). W sprawie nie budzi wątpliwości, że żądne dane posiadają charakter "informacji przetworzonej". Skarżąca zażądało bowiem danych dotyczących informacji publicznej dotyczącej średnich wartości 1 ara gruntów przejętych przez Skarb Państwa pod budowę dwóch odcinków drogi krajowej za 3 lata (2014-17). Jak wynika z wyjaśnień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad organ nie posiada informacji o średniej cenie wartości 1 ara wywłaszczonego gruntu, a ze względu na to, że wywłaszczenia były prowadzone na różnych odcinkach dróg, dotyczyły różnego rodzaju gruntów w istocie sporządzenia dla skarżącej informacji wymagałoby przejrzenia wielu akt z postępowań wywłaszczeniowych. Organ zatem musiałby sporządzić informację specjalnie dla wnioskodawczyni w takiej sytuacji mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się więc trzy przesłanki: 1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów. (M. Jabłoński, K. Wygoda Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), 2) jego działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Wnioskowa powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. W sprawie wnioskodawczyni nie wykazała, w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., że uzyskanie informacji ma służyć celom o dużej wartości dla funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa oraz że uzyskane info5rmscje zamiarze wykorzystać w celach mających duże znaczenie społeczne Zatem w rozpoznawanej sprawie, zarzuty podniesione w skardze do Sądu nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.