II SA/Wa 628/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] października 2016 r. do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: KPP) wpłynął wniosek K. J. (dalej: skarżący, wnioskodawca) o wszczęcie postępowania w sprawie uznania prawa do urlopów dodatkowych, związanych z [...] służby na zajmowanych w okresie służby czynnej w Policji stanowiskach służbowych, za poszczególne lata okresów jego służby czynnej, w związku z występującymi na tych stanowiskach uciążliwościami określonymi w normach prawnych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] KPP orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. Na skutek złożonego zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: KWP, organ odwoławczy), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na ww. postanowienie KWP, oddalił skargę. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (dalej: KGP, organ nadzoru) o stwierdzenie nieważności postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. Jako podstawę wniosku wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] KGP, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej: "k.p.a.", orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ nadzoru, iż postanowienie KWP było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17, orzekł o oddaleniu skargi K. J. Wystąpiła zatem określona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania [...]. W ww. postanowieniu KGP nieprawidłowo pouczył skarżącego o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargi do sądu administracyjnego. Na tej podstawie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1401/17 Sąd orzekł o odrzuceniu skargi wnioskodawcy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1367 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", ustawodawca przewidział możliwość wyboru przez stronę sposobu zaskarżenia decyzji poprzez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Uprawnienie to przysługuje jedynie w stosunku do decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu, zatem jedyną drogą jego zaskarżenia jest, analogicznie jak przed dniem [...] czerwca 2017 r., złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca złożył do KGP wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Jako podstawę wniosku o przywrócenie terminu wskazał na błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu z dnia [...] lipca 2017 r. Uzasadniając natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, iż jako jedyną podstawę odmowy wszczęcia postępowania [...] organ wskazał wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17. Nie wskazał jednak, o czym mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09, że w niniejszej sprawie istnieje faktyczna przeszkoda w prowadzeniu postępowania nieważnościowego, w szczególności nie stwierdził, że podniesione zarzuty w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia były przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] KGP orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu stanu sprawy, organ powołał przepisy art. 157 § 1 i 2 oraz art. 126 k.p.a. Podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, tj. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy też wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie powołując treść art. 61a § 1 i 2 k.p.a. organ wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. KGP stwierdził, iż wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania [...] dotyczył postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17 uznał za prawidłowe. Wskazany wyrok nie posiada uzasadnienia. Mając jednak na uwadze brzmienie art. 134 i art. 135 p.p.s.a. dotyczące niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi, za zasadne należy uznać ustalenie, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i badanie, czy jest ono aktem prawnie wadliwym oraz wydanym z rażącym naruszeniem prawa, czego domaga się wnioskodawca, stanowiłoby naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Jednocześnie organ wskazał, iż tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu [...]. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane jest w przepisach działu VII k.p.a., które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. W konsekwencji KGP stwierdził prawidłowość podjętego przez organ odwoławczy postanowienia. W skardze na powołane wyżej postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. Nadto skarżący zarzucił, iż organ podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na wydany w sprawie wyrok sądu administracyjnego (z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17) oddalający skargę, nie zastosował się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Podniósł również, iż organ błędnie przyjął, że w sprawach z zakresu wydawania zaświadczeń nie znajduje zastosowania tryb nadzorczy uregulowany w art. 156 § 1 i następne k.p.a. Na poparcie powyższych zarzutów skarżący powołał obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kwestionując stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była kontrola kwestionowanego w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w sytuacji gdy było ono już wcześniej poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż z mocy art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok oddalający skargę na postanowienie oznaczał, że zaskarżone postanowienie zostało mocą tego orzeczenia uznane za zgodne z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli postanowienie (decyzja) nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i nast.). Prawomocność postanowienia (decyzji) utrzymanego w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Pamiętać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 468/07 (publ. LEX 505294) wyjaśnił, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Również w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (publ. OSP 2010/9/91) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W przywołanej wyżej uchwale NSA wskazał, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracji właściwym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organom administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] KPP odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie uznania prawa do urlopów dodatkowych, związanych z uciążliwością [...] służby na zajmowanych w okresie służby czynnej w Policji stanowiskach służbowych, za poszczególne lata okresów jego służby czynnej, w związku z występującymi na tych stanowiskach uciążliwościami określonymi w normach prawnych. Na skutek złożonego zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17, po rozpoznaniu skargi skarżącego na ww. postanowienie, orzekł o oddaleniu skargi. Wprawdzie uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone, jednakże biorąc pod uwagę treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stwierdzić należy, że orzekając w sprawie sygn. akt III SA/Kr 177/17 Sąd z urzędu zobowiązany był zbadać kontrolowane postanowienie również pod kątem wystąpienia przesłanek [...]. Wyrok oddalający skargę oznacza, że Sąd nie stwierdził, aby kontrolowane postanowienie dotknięte było wadami, w tym wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wyrok ten jest prawomocny i funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem dopóki nie zostanie wzruszony w trybie wznowienia postępowania lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, organ administracji nie może uruchomić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Działanie takie stanowiłoby bowiem naruszenie art. 170 p.p.s.a. Akta sprawy nie potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego powodującego nieaktualność stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 177/17, nie zmieniły się także istotne okoliczności faktyczne w sprawie. Nadto w ocenie Sądu w składzie orzekającym we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie [...] skarżący nie podniósł jakichkolwiek okoliczności czy przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez WSA w Krakowie przy rozpoznaniu sprawy zakończonej ww. wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. Zatem po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku oddalającego skargę na postanowienie KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. niedopuszczalne było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., uznały, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie KPP z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uznania prawa do urlopów dodatkowych, związanych z uciążliwością [...] służby na zajmowanych w okresie służby czynnej w Policji stanowiskach służbowych, za poszczególne lata okresów jego służby czynnej, w związku z występującymi na tych stanowiskach uciążliwościami określonymi w normach prawnych), z uwagi na oddalenie skargi od tego postanowienia na mocy prawomocnego wyroku sądowego. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd za nieuzasadnione uznał podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz pozostałych powołanych w treści skargi przepisów prawa. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.