II SA/Wa 628/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – oddala skargę – Pani A. K. złożyła skargę na postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Pani A. K. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. A. K. wskazała, że otrzymała propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "KAS") i ją przyjęła, ale uważa, że takie potraktowanie jej osoby było krzywdzące, gdyż powinna otrzymać propozycję służby. Skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego propozycja pracy nie stanowiła ani decyzji administracyjnej, ani tzw. innego aktu lub czynności administracyjnej z art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych. Skutki te rodzić miała decyzja następująca po niej, tj. przyjęcie lub odrzucenie tejże propozycji. A skutek ten to zwolnienie ze służby. Skarżąca wskazała, że otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Skarżąca odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym na tle poprzednio obowiązującej ustawy, wskazano, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Ponadto, w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o wydanie decyzji zwalniającej ze służby. Wyjaśniła jednocześnie, iż nie jest jej intencją zwolnienie ze służby samo w sobie, a realizacja przepisów prawa i umożliwienie jej poddania kontroli działań prawnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., prowadzących do faktycznego zwolnienia Skarżącej ze służby z zastrzeżeniem, że Skarżąca kwestionuje to zwolnienie w całości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby wskazując, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie ww. postępowania. A. K. otrzymała propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w R. W propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Tym samym, jak wynika z art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS, stosunek służby, z dniem wskazanym w propozycji, przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017r. Organ I instancji zaznaczył, że ustawodawca przepisem art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS wyraźnie zastrzegł, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej. Tym samym, a contrario, należy przyjąć, że propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. A. K. złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) obrazę art. 61a § 1 k.p.a, poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżąca w ogóle nie powinna być wydawana; 2) obrazę przepisu art. 2, 7, 32 ust, 1 oraz art. 60 i art, 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącej, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację osoby skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z uwagi na to, iż nie wystąpiły przesłanki do zwolnienia Skarżącej ze służby, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę. Mając na uwadze, że skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w R., ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej nie ulegał rozwiązaniu ani wygaśnięciu, lecz przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. W rozpatrywanej sprawie nie było zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Pismem z dnia [...] marca 2019 r., A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. A. K. złożyła skargę na postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. nr [..] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Skarżąca zarzuciła: 1) obrazę przepisu art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w R.), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadkach osób takich jak skarżąca nie powinny być wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych), w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny i w ocenie skarżącej powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby; 2) obrazę przepisu art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60, 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącej, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. i Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie wydają decyzji o zwolnieniu ze służby, (choć to ich obowiązek prawny) i tym samym pozbawiają skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosują niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien tu panować pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację osoby skarżącej. Skarżąca podniosła, że była w statusie administracyjnoprawnym i pozbawienie tego statusu jest zwolnieniem ze służby, niezależnie od nazewnictwa w ustawie. Dodała, że doszło do tego zwolnienia wbrew przepisom art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, albowiem pozbawiono ją statusu funkcjonariusza wbrew przesłankom ustawowym, co chce wykazać w procesie sądowym. Stanowi to naruszenie jej praw. W myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji - ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Przedstawiając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w W. wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie. W stanie faktycznym sprawy skarżąca otrzymała propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w R. W propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Na mocy art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948, dalej "przepisy wprowadzające KAS" lub "p.w. KAS"), stosunek służby, z dniem wskazanym w propozycji, przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017r. Kwestie związane z ewentualną potrzebą wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby w stanie prawnym i faktycznym zbieżnym z przedmiotowa sprawą były przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 17 stycznia 2019r., sygn. akt I OSK 996/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie, w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby. W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Sytuacja funkcjonariusza, który przyjął propozycję nowych warunków pracy, jest jednak odmienna. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 170 ust. 3 p.w. KAS odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w jego ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Sąd uznał wobec powyższego, że stosowanie art. 170 ust. 3 p.w. KAS do funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, rozszerza odesłanie z art. 170 ust. 3 p.w. KAS obejmujące przypadki, o których mowa w art. 170 ust. 1, o przypadek, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Taka wykładnia pomija istotę przepisów odsyłających, które - jeżeli stosowane są ze względu na potrzebę osiągnięcia spójności regulowanych instytucji prawnych lub skrótowości tekstu - jednoznacznie wskazują zakres spraw, dla których następuje odesłanie lub przepisy prawne, do których odsyłają. Taka wykładnia nie ma oparcia w przepisach prawa, ma charakter rozszerzający i posługuje się innymi kryteriami niż zgodność z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował stanowisko, jakoby na treść przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składały się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązanie stosunku pracy, uznając taką wykładnię za wykładnię contra legem. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i art. 182 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz.1947, dalej "ustawia o KAS"). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Za aktualne Sąd uznał stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 2023/11, że wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest zależne od woli którejkolwiek ze stron tego stosunku i nie wymaga składania oświadczenia woli w tym przedmiocie. Specyfika instytucji wygaśnięcia stosunku służbowego oraz jej precyzyjne uregulowanie w ustawie prowadzi do wniosku, że organ w sytuacji, gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa w związku z zaistnieniem jednego ze zdarzeń wymienionych we wskazanych przepisach, nie ma obowiązku potwierdzania tego skutku w decyzji deklaratoryjnej. Decyzja deklaratoryjna, ogólnie rzecz ujmując, to taka, która stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa lub obowiązki wynikające wprost z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Decyzja deklaratoryjna nie tworzy więc stosunków prawnych, one zaś wynikają bezpośrednio z innych źródeł, które przypisują określony skutek prawny (sytuację prawną) konkretnemu zdarzeniu. Obowiązku wydania decyzji nie można także w przekonaniu Sądu wyprowadzić z regulacji art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. W opinii Sądu, obowiązku wydania decyzji nie można też wyprowadzić z przepisów ustawy p.w. KAS, w której załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Obowiązku wydania decyzji nie można także przyjąć na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, przepisy te stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wobec konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 K.p.a., nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W orzecznictwie NSA w początkowych latach działalności ujawniała się tendencja do wymagania formy decyzji w szerokim zakresie, ale było to podyktowane dążeniem do otwarcia szerokiego dostępu do kontroli sądowej działania administracji, bo tylko decyzje mogły być kontrolowane przez sąd administracyjny. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby, podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwa różne zdarzenia prawne przewidziane w Przepisach wprowadzających jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na mocy przekształcenia, o jakim stanowi art. 171 ust. 1 p.w. KAS, dochodzi do zmiany podstawy zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (akt mianowania zostaje zastąpiony umową o pracę) i ewentualnie innych elementów właściwych dotychczasowemu stosunkowi służby, takich jak rodzaj pracy (zajmowane stanowisko), miejsce pracy czy wynagrodzenie zasadnicze. Samo przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest skutkiem wyrażenia woli przez pracownika polegającego na przyjęciu propozycji zatrudnienia, która w swych następstwach bardziej zbliżona jest do wypowiedzenia zmieniającego przewidzianego w Kodeksie pracy niż do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd ocenił, że przedstawione stanowisko nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Propozycja zatrudnienia została sformułowana w ramach stosunku służbowego. Dotychczasowy funkcjonariusz, który zmierza do tego, aby zachować przysługujący mu uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, swoje prawa może realizować w ramach sporu o roszczenia ze stosunku służbowego. Stosownie do art. 277 ustawy o KAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 2826/17). Analogiczne stanowisko o braku podstaw do stosowania art. 170 ust. 3 p.w. KAS w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS) zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2019 r., I OSK 553/18. Ponadto w uchwale z dnia 1 lipca 2019r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale podkreślił, iż Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. W języku potocznym słowo "przekształcenie" oznacza "proces przemiany czegoś, zmiana charakteru, statusu prawnego, struktury, formy czegoś" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom P -Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 683), a "przekształcić" to "zmieniać kształt, formę lub funkcję czegoś; przeobrażać, zmieniać" (Słownik Współczesnego Języka Polskiego, Tom p - żyzny, red. B. Dunaj, Warszawa 2001, s. 177). Przekształcenie w języku potocznym jest rozumiane zatem jako swego rodzaju czynność prowadząca do przeobrażenia istniejącego przedmiotu lub aktu, po której zakończeniu powstaje nowy przedmiot lub akt, w których jednak zostają zachowane niektóre dotychczasowe ich elementy. Przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec, może ono mieć nawet charakter regularny lub nie mający końca. Przekształcenie dość często jest stosowane przez ustawodawcę w praktyce legislacyjnej. Przykładowo, zgodnie z art. 25¹ § 3 Kodeksu pracy po upływie 33 miesięcy od dnia zawarcia umowy o pracę na czas określony – następuje jej przekształcenie w umowę na czas nieokreślony. Z kolei na podstawie art. XV § 1 ustawy z dnia 5 lipca 1974 r. - przepisy wprowadzające Kodeks pracy, stosunek pracy pracowników mianowanych, podlegających ustawie z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. z 1974 r. Nr 24, poz. 142), został przekształcony w stosunek pracy oparty na umowie o pracę na czas nieokreślony. Podobne rozwiązanie zostało zawarte w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483), wedle którego stosunek pracy Szefa Służby Cywilnej i dyrektora generalnego urzędu przekształcał się z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie powołania. Podczas przekształcenia stosunków pracy we wskazanych aktach prawnych nie wymagano wydania aktu, który kończyłby dotychczasowy stosunek prawny, aby można było ustanowić nowy stosunek pracy. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. W przedmiotowej sprawie skoro nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednocześnie, stanowczo przy tym zaznaczyć należy, że pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r. I OPS 1/19). Jednocześnie NSA wskazuje, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w polskim systemie prawnym ustanie (zakończenie) stosunku administracyjnoprawnego jest dopuszczalne na mocy przepisu rangi ustawowej. Przykładem takiego przepisu jest właśnie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Następstwem tego uregulowania jest zatem ustanie dotychczas istniejącego stosunku służbowego i powstanie nowego stosunku prawnego, a mianowicie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że dochodzi do tego przekształcenia na mocy zgodnego oświadczenia woli organu i dotychczasowego funkcjonariusza i nie jest potrzebne wcześniejsze wygaszenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej, aby mogło dojść do omawianego przekształcenia. Przeciwnie, następstwem tego przekształcenia jest faktyczne zakończenie dotychczasowego stosunku służbowego. Rozważania te, podzielanie przez skład orzekający WSA, w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wskazują na to, że skarga jest bezzasadna. Organ działał przy tym w granicach prawa i na gruncie prawa administracyjnego oraz Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 kpa, czy tez art. 2, 7, 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.