II SA/Wa 629/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99. poz. 1001), w związku z art. 23 ust. 3 i 29 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] o odmowie przyznana świadczenia przedemerytalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że K. G. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu [...] lipca 2004 r., jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] sierpnia 2004 r. W dniu [...] sierpnia 2004 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, które organ potraktował jako wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego i decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] odmówił przyznania tego świadczenia z powodu niespełnienia warunków z art. 37 k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Wojewoda [...] uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem wydana została w czasie, gdy Prezydent nie był już organem właściwym do wydania decyzji w sprawie świadczenia przedemerytalnego. Wskazano, że w sytuacji, gdy po złożeniu przez stronę wniosku o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego organ I instancji nie wydał przed dniem 1 sierpnia 2004 r. decyzji kończącej postępowanie w I instancji to powinien przekazać sprawę Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, gdyż to ten organ jest od dnia 1 sierpnia 2004 r. właściwy do wydawania w I instancji decyzji w przedmiocie świadczeń przedemerytalnych. W skardze do Sądu, K. G. zakwestionowała wydane w sprawie decyzje. Podniosła, że w dniu [...] lipca 2004 r. zgłosiła się w Urzędzie Pracy z dokumentami uprawniającymi do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Podała, że to organ dokonując oceny przedstawionej dokumentacji, a szczególności formy ostatniego zatrudnienia, tj. umowy o świadczone usługi na czas określony, zdecydował o tym jaki charakter ma mieć składany przez nią wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, osoby, które do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych zarejestrowały się w urzędzie pracy i spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego nabywają to prawo na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis art. 32 tej ustawy wskazuje, że przepisy ustawy o świadczeniach przedemerytalnych dotyczące ustalenia prawa do tego świadczenia weszły w życie w dniu 1 sierpnia 2004 r. Ustawodawca jednocześnie wyjaśnia, że sprawy wszczęte i niezakończone to także wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez ZUS przyznawania wypłaty świadczeń przedemerytalnych podlegające rozpatrzeniu po dniu przejęcia w związku z art. 37 l ust. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z kolei ust. 3 art. 29 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, stanowi, że powiatowe urzędy pracy do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych ustalają i wypłacają świadczenia przedemerytalne osobom zarejestrowanym w powiatowych urzędach pracy, do dnia przejęcia na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Również w piśmiennictwie nie ma wątpliwości, że wprowadzone nowe regulacje w zakresie nabycia prawa do świadczeń przedemerytalnych przyjmują regułę przyznawania świadczeń przedemerytalnych na dotychczasowych zasadach i w dotychczasowej wysokości osobom, które złożyły wniosek o to świadczenie przed 1 sierpnia 2004 r. (por. Anna Kosut "Nowe regulacje w zakresie nabycia prawa do świadczeń przedemerytalnych" Praca i Zabezpieczenie Społeczne 9/2004 str. 15). Skarżąca niewątpliwie zgłosiła się przed 1 sierpnia 2004 r., tj. w dniu [...] lipca 2004 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. i została zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z otrzymaną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r. w tym przedmiocie, złożyła odwołanie wnioskując o ponowne rozpoznanie jej wniosku pod kątem przyznania jej świadczenia przedemerytalnego, ponieważ uważa, że spełniła warunki do jego przyznania. Należy stwierdzić, że w aktach sprawy nie ma pisemnego wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Organ za wniosek w tym przedmiocie potraktował odwołanie z dnia [...] sierpnia 2004 r. od decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Istota sprawy sprowadza się więc do zbadania, kiedy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Przyjęcie zarówno przez organ I jak i II instancji, że nastąpiło to w odwołaniu od decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku dla bezrobotnych nasuwa wątpliwości. Prezydent W., odmawiając przyznania świadczenia przedemerytalnego, w decyzji z dnia [...] października 2004 r., powołał przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Oznaczałoby to, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożony został przed dniem przejęcia (1 sierpnia 2004 r.) przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych i z tych względów podlegał rozpatrzeniu po dniu przejęcia w związku z art. 37l ust. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W logicznym związku z tym pozostaje informacja zawarta w uzasadnieniu tej decyzji, że po 1 sierpnia 2004 r. ZUS przejmuje zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Jednocześnie jednak organ ten, zajmując merytoryczne stanowisko w sprawie stwierdził, że wniosek o przyznawanie świadczenia przedemerytalnego skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2004 r. K. G. konsekwentnie, zarówno w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2004 r. oraz w skardze, a także na rozprawie przed Sądem, podawała, że w dniu [...] lipca 2004 r. przedstawiła w Urzędzie Pracy w W. dokumenty i zgłosiła wniosek w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na rozprawie przed Sądem podała również, że organ na podstawie przedstawionej w dacie rejestracji dokumentacji, arbitralnie uznał jej żądanie za wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Zakładając, że skarżąca w dniu rejestracji zgłaszała wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego i jednocześnie spełniała warunki do jego przyznania na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to niewątpliwie potraktowanie jej żądania jedynie jako wniosku o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, pozbawiłoby ją bezpowrotnie możliwości nabycia wnioskowanego świadczenia. Zważywszy, że skarżąca zarejestrowała się w dniu [...] lipca 2004 r. w PUP w W. i twierdzi, że w tym dniu wnosiła o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego, to nie można istniejących wątpliwości w tym zakresie, poczytać na jej niekorzyść i pogorszyć jej sytuacji prawnej, gdyż naruszyłoby to jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazującą organom administracji prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Należy stwierdzić, że obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika zarówno z przepisów określających ogólne zasady postępowania, zwłaszcza zawartych w art. 7 - 9 kpa, jak i przepisów regulujących szczegółowo to postępowanie. Na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organy muszą, zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1428/98 LEX nr 41815). Z przepisu art. 9 kpa jest wywodzona zasada ogólna udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom postępowania oraz jego innym uczestnikom. Przepis ten ma dwa zakresy stosowania. Pierwszy z nich odnosi się do stron postępowania, które są uprawnione do uzyskania od organu administracji publicznej należytej i wyczerpującej informacji "o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego" (art. 9 zdanie pierwsze), oraz mogą oczekiwać, że organ ten będzie czuwał nad ich czynnościami po to, żeby uchronić je przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa, i będzie udzielał wskazówek oraz wyjaśnień (zdanie drugie tego przepisu). W rozumieniu przepisu art. 9 kpa szkodą będzie każdy uszczerbek, materialny lub moralny, postradanie możliwości uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zarówno, co do jego istoty, jak i czasu, w którym miałoby zapaść. Można powiedzieć, że każde pogorszenie sytuacji faktycznej lub prawnej strony, utrata możliwości jej zmiany na lepsze, odsunięcie na czas późniejszy rozstrzygnięcia sprawy, które mogło być podjęte wcześniej, będzie szkodą dla strony w rozumieniu przepisu art. 9 kpa (por. glosa Janusza Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 15 października 1992 r., SA/Ka 766/92, Orzecznictwo Sądów Polskich 1994/5/100). W świetle powyższego skład orzekający uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, 8, 9 oraz 107 § 3 kpa) i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, uchylano zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku, w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.