II SA/Wa 629/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy z dnia [...] września 2009 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. P. z dnia [...] marca 2009 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że w myśl wskazanego wyżej przepisu, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 34 lat życia W. P. posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat, 7 miesięcy i 17 dni. W 10-leciu przypadającym na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat, udowodniła tylko 3 lata, 2 miesiące i 20 dni tych okresów. W latach 2003-2006 nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Ponadto organ podkreślił, że w jego ocenie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowo czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy. Przy rozpatrywaniu wniosku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie może ona stanowić jedynego kryterium, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i podała, że jej stan zdrowia znacznie się pogorszył od 2003 r. i wówczas nie mogła już pracować. Podała, że cierpi na [...]. Dopóki mogła pracowała (od 19 roku życia) i wychowywała dwie córki. Ponadto podkreśliła swoją bardzo trudną sytuację materialną. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2009 r. i w uzasadnieniu przytoczył wcześniejszą argumentację. Podkreślił, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] lipca 2006 r. ww. nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. We wskazanym czasie nie była wobec W. P. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2007 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od sierpnia 2006 r. Wskazał również, iż okresy niewykonywania zatrudnienia z powodu opieki nad dziećmi są okresami nieskładkowymi, które zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mogą być uwzględnione przy ustalaniu prawa do emerytury i renty w wymiarze 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Podkreślił, że opieka nad dziećmi jest życiowym wyborem pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i poświeceniem się opiece nad dzieckiem a kontynuowaniem zatrudnienia w celu zapewnienia sobie w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym, wynikających z ubezpieczenia społecznego i opłacaniem składek na to ubezpieczenie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż na przestrzeni 34 lat życia udokumentowany okres składkowy wynoszący 5 lat, 7 miesięcy i 17 dni, jest nieadekwatny do wieku wnioskującej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, powołując się na wcześniej wykazane zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając jednocześnie ową decyzję za krzywdzącą. Podkreśliła, że od wielu lat cierpi na ciężką chorobę – [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się tymczasem do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżąca posiada stosunkowo krótki do wieku, udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy, a przecież omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Kwestią zasadniczą są natomiast powody niespełnienia przez W. P. wymagań, uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Trafne jest stanowisko organu, że sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, a także podjęcie przez matkę decyzji o zajęciu się wychowaniem dzieci, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże nie można tej zasady generalizować, lecz należy każdorazowo zbadać przyczyny braku zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca, w wieku 34 lat, ma 5 lat 7 miesięcy i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2007 r. uznana została za osobę całkowicie niezdolną do pracy od sierpnia 2006 r. Sama skarżąca podkreśla, że czuła się bardzo źle od 2003 r. Ponadto z analizy przebiegu zatrudnienia skarżącej wynika, że często chorowała. Wskazać należy, że oczywiście oświadczenie to nie jest wiążące dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznającego sprawę przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Nie może jednak pozostać to bez wpływu na rozpatrywanie, czy w sprawie zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Fakty te mogą świadczyć niewątpliwie o tym, że skarżąca praktycznie co najmniej od 2003 r. do momentu orzeczenia wobec niej całkowitej niezdolności do pracy w 2006 r. była osobą chorą. Okoliczności związane z długotrwałą chorobą skarżącej, jej młody wiek świadczą niewątpliwie, że nie z własnej winy nie mogła ona podjąć zatrudnienia, a tym samym, że istniały uzasadnione okoliczności, które uniemożliwiły jej wypracowanie wymaganego okresu zatrudnienia. Podkreślić należy, że z przedstawionego Sądowi zestawienia okresów pracy wyraźnie wynika, że były one przedzielone częstym korzystaniem przez skarżącą z zasiłku chorobowego. Jednakże zdarzenia te nie zostały zweryfikowane przez organ pod kątem szczególnych okoliczności, powołanych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, czyli braku wystarczającego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem choroba, zwłaszcza długotrwała, ma bezpośredni wpływ na możliwość wypracowania właściwego stażu zatrudnienia koniecznego do uzyskania prawa do renty. [...] jest bardzo ciężką chorobą, która mogła dawać objawy dużo wcześniej, jeszcze przed jej zdiagnozowaniem, a to mogło zaważyć na przewie w świadczeniu pracy, mimo że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdziło całkowitą niezdolność do pracy od czerwca 2006 r. Organ zupełnie nie podjął się wyjaśnienia tych okoliczności. Dokładnego przeanalizowania pod kątem wystąpienia szczególnych okoliczności, warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wymaga właśnie stan zdrowia skarżącej w okresie przed orzeczeniem o niezdolności do pracy. Jakkolwiek początek całkowitej niezdolności do pracy został określony na czerwiec 2006 r., to należy wyjaśnić, czy wcześniejszy zły stan zdrowia, szczególnie biorąc pod uwagę rodzaj choroby, na jaki cierpi skarżąca, nie miał wpływu na jej zatrudnienie. Zły stan zdrowia oraz długotrwała choroba nie muszą skutkować zupełnym wyeliminowaniem z życia zawodowego, niemniej jednak powinny być sprawdzone pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a zdaniem Sądu były to okoliczności, które można by uznać za szczególne. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych stwierdzeń, koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena całości materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.