II SA/Wa 629/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., zwana dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r. (nr [...]) o odmowie przyznania Z.G. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu W.G. od dnia [...] maja 2023 r. W uzasadnieniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm.) i wyjaśnił, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Podniósł także, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest przyznawane raz na całe życie, nie ma charakteru roszczeniowego. Prezes ZUS podał, że Z.G. pobierała rentę w drodze wyjątku do [...] kwietnia 2023 r. (na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2020 r.), niemniej jednak - z uwagi na jej dochód w kwocie 2.316,19 zł miesięcznie (średnie miesięczne wynagrodzenie z okresu października, listopada 2023 r. i stycznia 2024 r. oraz pomoc finansową od mamy), nie jest osobą, która nie posiada niezbędnych środków utrzymania, a w konsekwencji nie spełnia wszystkich warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na zakończenie organ wyjaśnił, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od [...] marca 2023 r. wynosi 1.588,44 zł brutto. Wyjaśnił, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania, a nadto że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o to świadczenie przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Z.G. nie zgodziła się z tą decyzją i skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez jego błędną wykładnię, pominięcie wykładni celowościowej tego przepisu i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że dochód jaki uzyskuje z umowy zlecenia zapewnia jej niezbędne środki utrzymania; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego tj. nieuwzględnienie i pominięcie istotnych okoliczności sprawy podnoszonych przez stronę w toku postępowania, takich jak: zmiana miejsca zamieszkania skarżącej, nieregularność uzyskiwanego przez nią dochodu i zmienność jego wysokości, brak możliwości zaangażowania w pracę zarobkową w większym wymiarze z uwagi na pobieranie nauki na studiach dziennych i związane z tym obowiązki oraz bardzo ograniczone możliwości alimentacji ze strony matki, a nadto niedostateczne uzasadnienie decyzji; b) art. 7a w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, w sytuacji gdy w sprawie istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej (wobec braku definicji ustawowej pojęcia "niezbędnych środków utrzymania"). W uzasadnieniu skargi Z.G. podniosła m. in., że z dniem 1 października 2023 r. podjęła studia dzienne na Uniwersytecie [...], a więc poza miejscem stałego zamieszkania. Jej sytuacja materialna, jako osoby rozpoczynającej samodzielne życie, prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest obiektywnie trudna. Skarżąca wyjaśniła, że nie posiada żądnego majątku, jedynym jej dochodem jest dochód z umowy zlecenia, wynoszący według ówczesnej stawki godzinowej 24,80 zł. (obecnie: 27,70 zł) za godzinę pracy, na ewentualne wsparcie finansowe ze strony matki może liczyć w bardzo ograniczonym zakresie. Z.G. podkreśliła, że dochód z umowy zlecenia nie jest stały; zależy bowiem wyłącznie od ilości przepracowanych godzin i podała, że nawet w razie dalszego kontynuowania zatrudnienia na podstawie zawartej umowy zlecenia, z przyczyn obiektywnych (naukę w trybie dziennym, praktyki zawodowe) nie będzie w stanie zaangażować się w jej wykonywanie w takim wymiarze czasu, aby móc osiągnąć dochód zapewniający jej niezbędne środki utrzymania. Wyjaśniła, że w lutym 2024 r., kiedy musiała ograniczyć pracę na rzecz przygotowania się do sesji egzaminacyjnej, a jej matka z uwagi na inne niezbędne wydatki nie była w stanie przekazać córce jakichkolwiek środków utrzymania, jej sytuacja finansowa była wyjątkowo trudna (jej dochód łącznie z premią za styczeń wyniósł 1.559,31 zł). Skarżąca podała, że gdyby była posiadała jakiekolwiek wsparcie finansowe, ograniczyłaby pracę (np. do 10 godzin tygodniowo), docelowo skupiając się na nauce. W obecnej sytuacji nie może sobie na to pozwolić. Całkowite zaprzestanie wykonywania pracy zarobkowej i poprzestanie wyłącznie na środkach finansowych w takiej wysokości, w jakiej ze względu na swoje bardzo ograniczone możliwości może ją wspomóc matka, byłoby w tej sytuacji równoznaczne z zaprzestaniem dalszego kształcenia w systemie studiów dziennych. Zdaniem skarżącej, organ dokonując wykładni pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", całkowicie pominął powyższe okoliczności. W dalszej części uzasadnienia skargi Z.G. podniosła, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS "nie wykazał jakiejkolwiek elastyczności" w procesie dokonywania wykładni pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", lecz dokonał ściśle literalnej wykładni tego pojęcia, konfrontując je z wysokością minimalnych świadczeń emerytalno-rentowych. Organ nie wziął pod uwagę, że aktualna wysokość minimalnego wynagrodzenia czy minimalnej stawki godzinowej jest stosunkowo wysoka w porównaniu do wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, a dokonana przez Prezesa ZUS wykładnia pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" w żadnym stopniu nie odpowiada aktualnym realiom społeczno-rynkowym i nie uwzględnia wynikających na ich tle zmian. Skarżąca dodała, że dokonując wykładni powyższego pojęcia, organ winien brać pod uwagę zarówno jego cel, jakim jest zapewnienie środków utrzymania członkom rodziny osoby ubezpieczonej (m. in. dzieciom na czas pobierania nauki, nie dłużej niż do 25 roku życia), jak również dalej idące korzystne konsekwencje społeczne i ekonomiczne, jakie przyznanie wnioskowanego świadczenia miałoby dla niej samej. Przyznanie wnioskowanego świadczenia niewątpliwie pozwoliłoby jej w pełni skoncentrować się na pobieraniu kształcenia akademickiego, które umożliwi jej zdobycie kierunkowego wykształcenia. Zdobyte wykształcenie uniwersyteckie pozwoliłoby natomiast skarżącej lepiej odnaleźć się w realiach konkurencyjnego rynku pracy, zaś docelowo - pozwoliłoby jej na pełne usamodzielnienie się w przyszłości oraz wejście ze stabilnymi podstawami (tj. posiadanym wykształceniem) w dorosłe życie. W uzasadnieniu wywiedzionych zarzutów procesowych skarżąca podała m. in., że organ zaniechał wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu strony i wywiodła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny na dla strony (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, OŚNA 1981, nr 1, poz. 57). Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powołany przepis zawiera trzy przesłanki, których łączne spełnienie przez wnioskującego umożliwia Prezesowi ZUS przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ według art. 84 tej ustawy, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał prawidłowej ich oceny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł przyznać w niniejszej sprawie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem nie wystąpiła jedna z ww. obligatoryjnych przesłanek koniecznych do jego przyznania, tj. przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Organ argumentował, że średni dochód skarżącej, liczony z trzech miesięcy poprzedzających wydanie decyzji, przekracza kwotę najniższej emerytury, a to - w świetle orzecznictwa sądowego - oznacza, że nie jest ona osobą, która nie posiada niezbędnych środków utrzymania w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd podziela to stanowisko organu i uznaje zarzuty skargi za nieuzasadnione. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawartą w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przesłankę "braku niezbędnych środków utrzymania" należy odnosić do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (por. wyroki np. NSA: z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 126/22 oraz z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OSK 4478/21). Za uzasadnione należy uznać odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, ponieważ takie świadczenie co do zasady powinno umożliwiać zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia stanowi możliwie najbardziej zobiektywizowany, jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, miernik spełnienia przesłanki ustawowej. W większości przypadków osoby ubiegające się o świadczenia w drodze wyjątku znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji. W związku z tym warunki, na jakich przyznawane są tego rodzaju świadczenia, muszą opierać się na w miarę przejrzystych i jednakowych dla wszystkich zasadach, a odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się spełniać takie kryteria. Natomiast takiego obiektywizmu przy ocenie kryterium niezbędnych środków utrzymania nie zapewnia np. kryterium wydatków (por. wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1868/23; z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 207/23 oraz z dnia 18 lipca2023 r. sygn. akt III OSK 1252/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS powinno zostać oparte o kryteria możliwie jak najbardziej obiektywne, co wiąże się zasadniczo z przyjęciem, że od dochodu rodziny obliczonego na potrzeby przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" nie należy odliczać poszczególnych wydatków. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium - wydatkami wnioskodawcy, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Sama, nawet najtrudniejsza, sytuacja materialna danej osoby nie jest bowiem podstawą przyznania świadczeń w drodze wyjątku (por. wyroki: NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 397/17; oraz z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 207/23). Tym samym dla oceny zaistnienia przesłanki polegającej na braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o dane świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. W rozpoznawanej sprawie porównanie dochodu skarżącej, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosił 2.316,19 zł miesięcznie (średnia z okresu trzech miesięcy poprzedzających wydanie decyzji tj. listopad, grudzień 2023 r. oraz styczeń 2024 r. oraz pomoc finansowa matki skarżącej w kwocie 400 zł miesięcznie), z wysokością najniższej emerytury w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 1.588,44 zł brutto, nie pozwala przyjąć - w świetle wyżej przedstawionych rozważań, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Sąd podkreśla, że rozumie trudną sytuację skarżącej oraz dążenie do zdobycia wykształcenia. Jednakże świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi świadczenia socjalnego, zatem jego przyznanie - jak już podniesiono - nie zależy wyłącznie o potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one usprawiedliwione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2148/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1209/20, z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 89/20, z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1788/20, z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1878/20, z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1235/20). Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez stronę o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyczerpująco zgromadził bowiem materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, a następnie dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie tego przepisu, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy.