II SA/Wa 631/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Janusz Walawski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], w zakresie dotyczącym ustalenia składników uposażenia oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. P. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie ustalenia składników uposażenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że rozkazem personalnym Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., [...] Z. P. – [...], pełniącego obowiązki [...], w [...] grupie uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, dodatkiem funkcyjnym [...] zł i dodatkiem [...] – z dniem [...] marca 2006 r. zwolniono z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] marca 2006 r. mianowano na stanowisko [...] w Komendzie [...] w [...] grupie zaszeregowania w wysokości [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł i dodatkiem [...], a także podwyższono dodatek funkcyjny do kwoty [...] zł. Analiza akt osobowych wymienionego policjanta wykazała, iż rozkazem personalnym Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., [...] Z. P. z dniem [...] lutego 2006 r. ustalono uposażenie zasadnicze [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej. Wobec powyższego, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Argumentując rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż wymieniony rozkaz rażąco narusza przepisy prawa ze względu na swoją sprzeczność z brzmieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, podwyżkę mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjant może otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej niż 0,1 kwoty bazowej. Tymczasem [...] Z. P. rozkazem personalnym Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. przyznano mnożnik w wysokości [...] z dniem [...] marca 2006 r., mimo że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznano wymienionemu policjantowi mnożnik kwoty bazowej w wysokości [...] z dniem [...] lutego 2006 r., zatem podwyżka nastąpiła po raz drugi w danym roku i przekroczyła maksymalną wartość 0,1 mnożnika kwoty bazowej. W dniu [...] lipca 2007 r. [...] Z. P. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. co do rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Komendant Główny Policji, w trybie art. 111 § 1 k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji. Strona, zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu, wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania [...] Z. P. zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie zastosowania podstawy prawnej dotyczącej fakultatywnej możliwości podwyższenia mnożnika kwoty bazowej, naruszenie dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w dyspozycji art. 6, art. 7 oraz art. 8 i art. 77 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniesione odwołanie przekazał Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu w sprawie, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy wydane rozstrzygnięcie. W wyniku skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 648/08, stwierdził nieważność powyższej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Sąd wskazał, iż po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach służbowych funkcjonariuszy, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano zaistnienie rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu. Zgodnie z tym przepisem, podwyżkę mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjant może otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej niż 0,1 kwoty bazowej. [...] Z. P. rozkazem personalnym Komendanta [...] z dnia [...] marca 2006 r. przyznano mnożnik w wysokości [...] z dniem [...] marca 2006 r., mimo że rozkazem personalnym tego Komendanta z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznano mu mnożnik kwoty bazowej w wysokości [...] z dniem [...] lutego 2006 r. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, tj. podwyżka nastąpiła po raz drugi w danym roku i przekraczała wskazaną wartość 0,1 mnożnika kwoty bazowej. Tak więc rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] marca 2006 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka ma miejsce, bowiem [...] Z. P. podwyższono mnożnik kwoty bazowej, mimo niespełnienia przez niego zawartej w rozporządzeniu przesłanki zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzania. A zatem treść rozstrzygnięcia jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wykazane naruszenie w sposób zasadniczy wpływa na sposób załatwienia tej sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Kierując się bowiem tokiem rozumowania strony, należałoby uznać, iż przepisy dotyczące podwyższenia mnożnika kwoty bazowej odnoszą się jedynie do policjantów pełniących nieprzerwanie służbę w danej komórce bądź jednostce organizacyjnej, zaś mianowanie ich w innej komórce wyłącza stosowanie powyższych przepisów, co wydaje się niezgodne z ich ratio legis. Nie podzielił też argumentacji strony odnośnie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Wskazał, iż interpretowany przepis nie budzi wątpliwości i nie można uznać za słuszne twierdzenia, iż z ww. aktu prawnego można wysnuć różne oceny prawne. Ponadto, organ przywołał argumentację świadczącą o niezasadności zarzutu naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów k.p.a. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) nierzetelne, pozbawione obiektywizmu ustalenie stanu faktycznego w rozkazie personalnym Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., co miało wpływ na rozstrzygnięcie, 2) naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) naruszenie przepisów dotyczących doręczania pism w postępowaniu administracyjnym (art. 39 k.p.a.), 4) naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 78 k.p.a. Wskazując na powyższe, Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż kwestionowany rozkaz personalny zawiera wszystkie elementy wskazane w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Jego przedmiotem było mianowanie policjanta na nowe stanowisko służbowe [...] w Komendzie [...], w związku z czym zaistniała konieczność ustalenia nowego, należnego na tym stanowisku uposażenia. Wysokość miesięcznego uposażenia zasadniczego organ ustalił przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości [...], który mieści się w przedziale określonym dla [...] grupy uposażenia zasadniczego, tj. grupy zaszeregowania dla stanowiska służbowego [...]. Tymczasem organ rozpatrzył rozkaz personalny nr [...] jako decyzję w przedmiocie podwyższenia mnożnika kwoty bazowej i dodatku funkcyjnego. Stwierdzając nieważność przedmiotowego rozkazu, organ nie wskazał rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu, nie zbadał, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia jego wydania ([...] marca 2006 r.), a w przypadku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych – należało orzec w trybie art. 158 § 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie doręczenia pism i pominięcie wniosków dowodowych poddają w wątpliwość, zdaniem skarżącego, obiektywność prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W świetle rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć naruszenie przepisu niebudzącego wątpliwości, co do jego bezpośredniego znaczenia. W ocenie Sądu zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r., nie budził wątpliwości. Z ustaleń organu nadzorczego wynikało, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] marca 2006 r. o mianowaniu na stanowisko służbowe przyznano [...] Z. P. uposażenie z mnożnikiem [...] kwoty bazowej z dniem [...] marca 2006 r., mimo że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznano policjantowi mnożnik kwoty bazowej w wysokości [...] – z dniem [...] lutego 2006 r. Zatem podwyżka mnożnika nastąpiła po raz drugi w danym roku i przekroczyła maksymalną wartość 0,1 mnożnika kwoty bazowej, z naruszeniem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantowi, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w brzmieniu na dzień wydania rozkazu, podwyżkę, o której mowa w ust. 1 pkt 3 dotyczącego, jak w przypadku skarżącego, pełnienia przez policjanta służby na danym lub innym równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku, policjant mógł otrzymać nie częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej od 0,1 kwoty bazowej. W tym stanie sprawy, organ nadzorczy zasadnie stwierdził, iż w niebudzącym wątpliwości stanie prawnym kolejne podwyższenie mnożnika, w tym samym roku z [...] do [...] kwoty bazowej nastąpiło z rażącym naruszeniem wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia. Bez znaczenia pozostaje, czy podwyżka wskaźnika nastąpiła w rozkazie wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, czy też w rozkazie wydanym na innej podstawie, w żadnym bowiem przypadku, jak stanowił o tym § 2 ust. 2 rozporządzenia, policjant nie mógł otrzymać podwyżki mnożnika częściej niż raz w roku i w stawce nie wyższej od 0,1 kwoty bazowej. Przepisy dotyczące uposażenia policjantów winny być stosowane przez organy administracji publicznej zgodnie z ich brzmieniem, a treść tych przepisów, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie nastręcza wątpliwości i nie wymaga do ich stosowania wykładni. Nie można podzielić stwierdzenia skarżącego, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. Okoliczność, że z dniem 14 lutego 2008 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (Dz. U. Nr 24, poz. 149) nie powoduje nieodwracalnego skutku prawnego. W niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy nie zachodziła potrzeba jej wyjaśnienia środkami dowodowymi, w związku z czym organ zasadnie odmówił przeprowadzenia żądanych przez skarżącego wniosków dowodowych. Niezależnie od powyższego, w postępowaniu nadzwyczajnym nie stosuje się ogólnych reguł postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim stosuje się je w postępowaniu zwykłym. Jedynie w ograniczonym zakresie, jeżeli wymaga tego stan sprawy, można prowadzić czynności dowodowe. W niniejszej sprawie taka potrzeba jednak nie istniała, albowiem istota sprawy dotyczyła brzmienia przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji. Zgodzić się należy z organem, iż przyjęty w postępowaniu sposób doręczenia pism nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Organ, stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wydając decyzję, miał na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego oraz zapewnił mu czynny udział w postępowaniu. Z tych wszystkich względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.