II SA/Wa 632/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] (dalej jako Fundacja) złożyła do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako PKP) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu przygotowanego w 2016 r. przez Katedrę [...] Szkoły [...] zawierającego metodologię, raport oraz wnioski z badań rynku, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. W przypadku objęcia części zawartych w dokumencie informacji tajemnicą przedsiębiorcy, Fundacja poprosiła o przekazanie wersji jawnej materiału. PKP, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), odmówiły Fundacji udzielenia informacji publicznej w przedmiocie zawartym we wniosku. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] marca 2017 r. PKP wydały decyzję nr [...], którą: 1. uchyliły decyzję poprzedzającą w zakresie odmowy przekazania prezentacji pt.: [...], 2. utrzymały w mocy decyzję poprzedzającą w zakresie wskazanym w pozostałej części przedmiotowego wniosku. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PKP z dnia [...] marca 2017 r. zarzucając, że zaskarżona decyzja został wydana w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 tej ustawy, poprzez niepełne wyjaśnienie przesłanek kierujących wydaniem zaskarżonej decyzji oraz sformułowanie nieprzekonującego jej uzasadnienia, 2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, 3. art. 5 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, poprzez bezpodstawne ograniczenie dostępu do informacji publicznej odnoszącej się do podmiotu wykonującego zadania publiczne w zakresie w jakim realizuje zadania i funkcje publiczne. Podnosząc powyższe zarzuty, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. PKP w odpowiedzi na skargę wniosły o jej oddalenie i podtrzymały stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak również odniosły się do zarzutów skargi odmawiając im zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy przypomnieć, że decyzja powinna rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty albo w inny sposób zakończyć postępowanie w danej instancji. Przy czym rozstrzygnięcie, zwane osnową decyzji, powinno być jednoznaczne i powiązane z komparycją, jasne, pełne i nienasuwające wątpliwości co do jego zakresu. W ocenie Sądu powyższych warunków zaskarżona decyzja nie spełnia. PKP decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówiły Fundacji w całości udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w jej wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., natomiast PKP zaskarżoną decyzją w pkt 1 uchyliły decyzję poprzedzającą w zakresie odmowy przekazania prezentacji pt.: [...], a w pkt 2 decyzji utrzymały w mocy decyzję poprzedzającą w zakresie wskazanym w pozostałej części przedmiotowego wniosku. W tym miejscu podać należy, że Fundacja nie wnosiła o przekazanie powyżej określonej "prezentacji", a o przekazanie dokumentu zawierającego metodologię, raport oraz wnioski badań rynku, o których mowa w powyżej powołanym rozporządzeniu. Należy podkreślić, że Fundacja we wniosku poprosiła o udostępnienie informacji, które nie są objęte tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, o której mowa w pierwszej części zdania, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Z wykładni systemowej drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zatem osnowa decyzji wydanej na podstawie drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tak samo jak w części pierwszej omawianego przepisu składa się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej umarza postępowanie pierwszej instancji w zakresie objętym uchyleniem. Zatem dopuszczalną formą rozstrzygnięcia, zgodnie z omawianym przepisem, jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie albo orzeczenie co do istoty sprawy (decyzja reformacyjna) bądź też umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Prawidłowość takiej wykładni znajduje swój wyraz w piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, LEX, 2013). W rozpoznawanej sprawie PKP zaskarżoną decyzją uchyliły decyzję poprzedzającą w części. Skoro tak, to uchylenie to nie powinno budzić żadnych wątpliwości i powinno zawierać rozstrzygnięcie. PKP w sposób budzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję. Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż PKP, ponownie rozpatrując sprawę, uczyniły to w całości, co oznacza, że w pozostałej nieuchylonej części decyzja poprzedzająca nadal obowiązuje. Reasumując, Sąd stwierdza, że wydane przez PKP decyzje, w których komparycje pomimo, że dotyczą tego samego postępowania, różnią się od siebie, powoduje, że decyzje nie są jasne, pełne i nasuwają wątpliwości, co do zakresu rozstrzygnięcia, a tym samym naruszają dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie zarówno samego rozstrzygnięcia, jak i możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, gdyż materiał w sprawie został zgromadzony w sposób prawidłowy, tak więc PKP, rozpatrując ponownie sprawę, uchyli decyzje poprzedzającą i orzeknie, co do istoty sprawy formułując w sposób prawidłowy osnowę decyzji oraz jej uzasadnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku.