II SA/Wa 633/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...], 2) określa, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył D. B. z dniem 31 grudnia 2010 r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 280 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na długotrwałą absencję chorobową funkcjonariusza, co skutkowało zwiększeniem obciążenia zadaniami pozostałych policjantów w jego komórce organizacyjnej. Otrzymywana przez niego kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Rygor natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił natomiast interesem społecznym tożsamym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty dodatku służbowego do wymogów wynikających z przepisów prawa. W odwołaniu od powyższego rozkazu D. B. wskazał, że jego zwolnienia lekarskie spowodowane są kontuzją kolana, które wymaga leczenia operacyjnego, a termin operacji został wyznaczony na przełomie listopada i grudnia 2010 r. Ponadto podniósł, że podstawą obniżenia dodatku jest ocena wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym stwierdzona w opinii służbowej. Natomiast jego przełożony takiej opinii nie sporządził w okresie choroby, gdyż jest to nieobecność usprawiedliwiona, niepodlegająca opiniowaniu, a zatem obniżenie dodatku nastąpiło na podstawie jego subiektywnej opinii, bez możliwości zapoznania się z nią i ewentualnego odwołania. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, otrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych można obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z wyłączeniem przypadków wskazanych w art. 8 określającym obligatoryjne przypadki obniżenia dodatku. Długotrwała absencja chorobowa D. B. (w latach 2009/2010 – 163 dni, zaś 2010/2011 – 166 dni) skutkowała niewykonywaniem przez niego obowiązków służbowych przypisanych do stanowiska [...]. Ponadto organ stwierdził, że brzmienie § 9 ust. 2 i ust. 5 cyt. rozporządzenia jasno określa, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, może obniżyć dodatek służbowy w granicach do 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku sprawia, że policjant nie może jej skutecznie kwestionować, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie posiada także art. 121 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zdaniem organu bezspornym jest zatem, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilka miesięcy jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Komendant [...] Policji podkreślił także, odnosząc się do zarzutu odwołania, że § 9 ust. 2 oraz § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, uzależniają przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość, jak również możliwość jego obniżenia w granicach wskazanych w tym przepisie, od oceny, a nie opinii służbowej, wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. W skardze na powyższy rozkaz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. B. zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz naruszenie zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie i w graniach prawa, a w tym zakresie naruszenie art. 7 Konstytucji RP, skutkiem czego doszło do wydania aktu posiadającego przymiot kary dyscyplinarnej, rażąco naruszającego art. 121 ustawy o Policji: W związku z tym wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji [...], a nadto o wstrzymanie jego wykonania. Uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził, iż brzmienie art. 121 ustawy o Policji wskazuje, że w razie choroby policjant otrzymuje dodatki o charakterze stałym z ostatnio zajmowanego stanowiska z uwzględnieniem zmian mających wpływ na prawo do tych dodatków. Zmianą taką nie może być natomiast przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Skarżący podniósł ponadto, że przepisy rozporządzenia mają charakter dyscyplinarny po zakończeniu postępowania, a zastosowanie ich w stosunku do policjanta w czasie choroby stanowi karę dyscyplinarną mającą przymusić do powrotu do służby. Zwrócił również uwagę na konsekwencje finansowe, jakie spowoduje nałożenie na niego kary dyscyplinarnej obniżenia dodatku służbowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 104 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (ust. 3). Z kolei art. 104 ust. 6 stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu m.in. powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z treścią § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie natomiast do przepisu § 8 ust. 5 pkt 2, dodatek funkcyjny można, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, obniżać nie więcej niż 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Powyższe przepisy stanowiły podstawę prawną do obniżenia D.B. – [...], dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki, z uwagi na przebywanie przez 126 dni w 2010 r. na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a tym samym nierealizowanie przez niego zadań i czynności służbowych. Należy jednak zauważyć, że ustawa o Policji w przepisie art. 121 ust. 1 stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie przepis powyższy ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta w wymienionych w nim sytuacjach przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia. Samo zaś nierealizowanie zadań służbowych w okresie choroby, kiedy policjant podlega ochronie, nie może być zmianą, o jakiej mowa w tym przepisie. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że nierealizowanie obowiązków służbowych przez policjanta z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona, a ponadto pozostaje w sprzeczności właśnie z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawia policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Jednakże minister nie skorzystał do chwili obecnej z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie i mogłyby być ewentualnie podstawą jedynie do ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia, a nie do ich obniżenia. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozkaz personalny obniżający skarżącemu dodatek służbowy, została wydana z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co podniósł skarżący. Za zasadny należy uznać również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Działanie na podstawie prawa oznacza bowiem działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowe ustalenie jej znaczenia, niewadliwie dokonaną subsumcję oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Jak już Sąd wskazał wcześniej, błędna wykładnia art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz wadliwa subsumcja tej normy prawnej, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy czynią wydane rozstrzygnięcie wadliwymi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.