II SA/Wa 634/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r. 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie obniżenia J. K. dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 385 zł od 1 stycznia 2011 r. Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] J. K. (dalej jako skarżący) rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] grudnia 2009 r. został mianowany na stanowisko [...] i przyznano mu dodatek służbowy w kwocie 550 zł. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Komendant Rejonowy Policji [...] , działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył skarżącemu z dniem 1 stycznia 2011 r. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki, tj. do 385 zł. W uzasadnieniu rozkazu organ I instancji wskazał, że skarżący od 22 czerwca 2010 r. do chwili obecnej przebywa na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim (174 dni). Z tego powodu nie realizuje obowiązków wskazanych w karcie opisu pracy na stanowisku [...] . Zadania te wykonują inni funkcjonariusze tego Rewiru. W tej sytuacji organ stwierdził, że otrzymywana przez policjanta kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W myśl § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 tego rozporządzenia, wysokość dodatku służbowego została pozostawiona uznaniu przełożonego, który od własnej oceny sposobu wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30% otrzymywanej stawki. Dlatego też, w ocenie organu, obniżenie skarżącemu dodatku służbowego jest zgodne z prawem. Na podstawie art. 108 § 1 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem społecznym tożsamym z interesem służby. Od powyższego rozkazu personalnego J. K. wniósł odwołanie do Komendanta Stołecznego Policji, podnosząc, że rozkaz ten jest niezgodny z prawem z uwagi na nadinterpretację przepisów zawartych w § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz nieuzasadnionego ograniczenia praw z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Komendant Stołeczny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, wskazanym na wstępie rozkazem personalnym, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] . W uzasadnieniu rozkazu, przytaczając treść przepisów § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, organ wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta, a także na konieczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie organu odwoławczego, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Organ podniósł jednocześnie, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Wobec powyższych okoliczności, obniżenie skarżącemu dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP organ wskazał, iż działanie organu I instancji miało oparcie w przepisach prawa, a zatem zarzuty te są nieuzasadnione. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 kpa organ podkreślił, iż nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacenie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym oraz interesem służby. Dlatego niezbędnym jest natychmiastowe wykonanie decyzji zmieniającej taki stan rzeczy. W skardze na powyższy rozkaz personalny, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na wadliwym wyborze normy prawnej nieadekwatnej do sytuacji, w której znalazł się skarżący, w tym wskazanie przepisów § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zamiast art. 121 ustawy o Policji. Zarzucił nadto naruszenie zasady legalizmu, wskazanej w art. 6 kpa, a tym samym naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz dyspozycji art. 108 § 1 kpa poprzez wskazanie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym tożsamym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej kwoty dodatku funkcyjnego do wymogów obligowanych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji, przywrócenie dodatku służbowego w należnej wysokości wraz ze stosownymi odsetkami za okres, w którym przedmiotowy dodatek był wypłacany w obniżonej wysokości oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] został wydany bez podstawy prawnej. Przepis art. 121 ustawy o Policji wprowadza bowiem zasadę ochrony pobieranego przez policjanta uposażenia w okresach w nim wskazanych. Zmianą mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego nie może być, zgodnie z tym przepisem, przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Skarżący zwrócił uwagę, iż czym innym jest niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych, a czym innym niemożność ich wykonywania na skutek usprawiedliwionej nieobecności w służbie. Treści zawarte w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego odnoszą się wyłącznie do oceny funkcjonariusza, dokonywanej w trakcie wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Powyższe względy - w ocenie skarżącego - świadczą o tym, że zaskarżony rozkaz personalny i rozkaz go poprzedzający dotknięte są wadą nieważności jako wydane bez podstawy prawnej, zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy a treścią art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Jednocześnie skarżący, odwołując się do treści przepisu art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, zwrócił uwagę na brak przepisów wykonawczych regulujących wysokość niektórych dodatków do uposażenia. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ podkreślił, że przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Organ stwierdził, że przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Podał nadto, iż problematyka wykładni powyższego przepisu jest od kilku lat przedmiotem dyskusji i różnych orzeczeń sądów administracyjnych i już choćby z tego powodu nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl z kolei art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec wniosków skargi na podkreślenie zasługuje, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Oznacza to, że Sąd rozstrzygając w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do przywrócenia skarżącemu dodatku służbowego w należnej wysokości, ani tym bardziej do orzekania w przedmiocie odsetek. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] , wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ, podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego, miał na względzie tę okoliczność, iż policjant od wielu tygodni nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Jednakże, co jest w sprawie niniejszej bezsporne, skarżący nie wykonywał zadań i czynności służbowych, z przyczyn od niego niezależnych, z powodu przebywania od 22 czerwca 2010 r. na zwolnieniu lekarskim. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Stosownie do § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Z § 8 ust. 5 – 8 rozporządzenia wynika natomiast, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych: 1) podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4, 2) obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Ponowne obniżenie dodatku funkcyjnego w trybie określonym w ust. 5 może nastąpić na podstawie kolejnej oceny dokonanej po upływie co najmniej 6 miesięcy. Dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej, 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Zdaniem Sądu, powołane przepisy rozporządzenia nie dawały organowi prawa do obniżenia dodatku służbowego przyznanego skarżącemu, a to z uwagi na sytuację w jakiej znalazł się w związku z chorobą. Przeszkodę do ich zastosowania w sprawie stanowił bowiem przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Brzmienie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, iż przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w pełnej wysokości (także podwyżek) w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem okoliczności wymienionych w przepisie. Oznacza to, że szczególnie uzasadnione przypadki, określone w § 9 ust. 5 rozporządzenia, uzasadniające obniżenie policjantowi dodatku służbowego, dotyczą innych zdarzeń niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. W przeciwnym bowiem razie przepisy aktu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie ustawy i w zakresie w niej określonym, byłyby sprzeczne z aktem wyższej rangi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietna 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10, systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu. Mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" - Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181). Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim przez 174 dni w 2010 r. spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia ww. zasady lex superior derogat legi inferiori. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, jednak właściwy minister nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.