II SA/Wa 634/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. K. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym przeprowadzonych przez organ testów MS i PS w odniesieniu do usług detalicznych O. S.A. dla promocji dotyczących usług dostępu do internetu zapewnionego w klasie ruchu UBR, określonych jako: - promocja Neostrada z pakietem inteligentny dom, obejmująca usługę Neostrady oraz oferująca dodatkowe gadżety w promocyjnej cenie, w kontrakcie na 12 miesięcy oraz 24 miesiące, dla opcji usługi do 10 Mbit/s oraz 20 Mbit/s, - promocja Neostrada i rozmowy krajowe z pakietem inteligentny dom, obejmująca usługę Neostrady związaną z usługą telefonii VoIP oraz oferująca dodatkowe gadżety w promocyjnej cenie w kontrakcie na 12 i 24 miesiące dla opcji usługi do 10 i 20 Mbit/s, - promocja FunPack z pakietem inteligentny dom obejmująca usługę Neostrady związaną z usługą telefonii VoIP oraz usługą telewizji oraz oferująca dodatkowe gadżety w promocyjnej cenie w kontrakcie na 12 i 24 miesiące dla opcji usługi do 10 i 20 Mbit/s, poprzez działania sprecyzowane w 33 punktach. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. organ odmówił udostępnienia żądanych informacji w odniesieniu do testowanych usług w zakresie: - pytania z pkt 1 wniosku, tj. udostępnienia wszystkich wniosków O. oraz ich modyfikacji, o przeprowadzenie testu MS i PS dla testowanych usług w części, w której nie zostały one udostępnione pismem z [...] maja 2013 r., - pytania numer 16 wniosku, tj. udzielenia odpowiedzi na pytanie jakie koszty organ bierze pod uwagę podczas przeprowadzania testu PS usług, w zakresie konkretnych wartości liczbowych opisujących: sumę kosztów jakie ponosi Przedsiębiorstwo Telekomunikacyjne w związku z korzystaniem z usługi regulowanej świadczonej przez O. w przeliczeniu na okres rozliczeniowy, sumę kosztów związanych z dostarczeniem własnej infrastruktury Przedsiębiorstwa Telekomunikacyjnego, w tym koszty jakie ono ponosi w celu skorzystania z usługi regulowanej świadczonej przez O. w przeliczeniu na okres rozliczeniowy, sumę kosztów jakie ponosi Przedsiębiorstwo Telekomunikacyjne w celu skorzystania z usługi regulowanej świadczonej przez O. w przeliczeniu na okres rozliczeniowy, rozsądną marżę w przeliczeniu na okres rozliczeniowy, - pytania numer 22 wniosku, tj. udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki koszt usługi telefonii VoIP oraz usługi telewizyjnej przedstawiła O., - pytania numer 32 wniosku, tj. udostępnienia korespondencji (w tym elektronicznej), przesyłanej pomiędzy organem lub jego pracownikami, a O., w przedmiocie testowanych usług w zakresie pisma z [...] lutego 2013 r., z [...] lutego 2013 r. i z [...] marca 2013 r., w części w jakiej nie została udostępniona pismem z [...] maja 2013 r. Działając w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. organ umorzył postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji w części dotyczącej pkt 1, 5, 16, 29 i 32 wniosku, w zakresie informacji dotyczących cen detalicznych usług, zawartych w regulaminie testowanych usług, oraz informacji dotyczącej zawartości i kosztu dodatkowych gadżetów, które zawarte zostały w regulaminie testowanych usług. Rozpoznając sprawę, wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, decyzją z [...] lutego 2014 r. organ utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał się na normę art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podnosząc że sporne informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki O. Dotyczą bowiem kosztów świadczenia przez O. usług. Informacje finansowe mają zaś strategiczne znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej. Organ podkreślił także, iż O. podjęło kroki w celu zachowania w tajemnicy informacji objętej wnioskiem, m.in. na etapie przekazywania danych do organu opatrując je klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Od powyższej decyzji skargę wywiódł wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 7, 107 § 3, 124 § 2 i 126 K.p.a., - art.16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że testy MS i PS prowadzą do ustalenia opłat hurtowych za usługę BSA, że podnoszona wartość gospodarcza żądanej informacji nie ma takiej wartości dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, że postępowanie przed organem nie jest transparentne, że sporne testy dotyczą usług regulowanych i stąd nie mogą być objęte tajemnicą. Strona podniosła także, iż obawia się manipulowania przez O. kosztami usług dodatkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Na przedmiotową problematykę należało spojrzeć przez pryzmat normy art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią powołanej regulacji prawnej, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Sporne pytania wniosku dotyczyły bowiem danych liczbowych oraz kosztów działalności gospodarczej ujawnionych organowi przez O. w związku z przeprowadzanymi testami MS i PS . W ocenie tutejszego Sądu wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieś charakter obiektywny. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, nie musi ona mieć znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Nie można bowiem, dla oceny istnienia po stronie określonych danych wartości gospodarczej, stosować tych samych kryteriów, jakie bierze się pod uwagę odnosząc się do tematyki informacji technicznych, technologicznych, czy organizacyjnych przedsiębiorstwa. Pojęcie wartości gospodarczej jest bowiem od niej znacznie szersze. Przenosząc powyższe konkluzje na materię niniejszej sprawy jako zasadne jawiło się postępowanie organu, polegające na odmowie udostępnienia wnioskodawcy spornych informacji. Należało zgodzić się z Prezesem UKE, że żądane dane dotyczą bezpośrednio przedsiębiorstwa prowadzonego przez O. Związane są bowiem z kosztami usług świadczonych przez przedsiębiorcę. Mają więc niewątpliwie dla Spółki wartość o charakterze gospodarczym. Rzutują bowiem na zasady finansowania działalności gospodarczej O. i obrazują politykę finansowania przedsiębiorstwa. Nie można także pominąć tego, że ujawnienie żądanych danych, mogłoby ułatwić przedsiębiorcom działającym na tym samym rynku wdrożenie konkurencyjnej strategii finansowej. Takie zaś działanie konkurentów powodowałoby oczywiście negatywne konsekwencje gospodarcze dla O. Dla zasadności skarżonej decyzji istotne znaczenie ma również fakt, że O. podjęło kroki niezbędne dla zachowania spornych danych w tajemnicy. Przekazując je bowiem organowi O. opatrzył dokumentację klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa. Tym samym starał się więc zapobiec ujawnieniu omawianych danych szerszej grupie odbiorców. Samo zaś przekazanie tych danych organowi nie może być potraktowane jako rezygnacja z zachowania ich w tajemnicy. Sporne dane będą bowiem dostępne w organie jedynie ściśle określonej grupie pracowników. Nadto dane te zostały przekazane organowi w związku z realizacją przez niego ustawowych obowiązków. Na marginesie podnieść należało, że w zakresie zbieżnym tematycznie wypowiedział się już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2003 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV CKN 211/01, stwierdzając że: "Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia. Nie oznacza to jednak, że osoby, które przypadkowo weszły w posiadanie danej informacji, są zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy. Tajemnicę przedsiębiorstwa należy przy tym odróżnić od specjalistycznej wiedzy, chociaż granica pomiędzy taką wiedzą dostępną określonemu kręgowi osób a tajemnicą jest nieostra". Z tezą powołanego uzasadnienia tutejszy Sąd w pełni się zaś zgadza i traktuje ją jak własną. W świetle powyższego zarzuty skargi jawiły się jako niezasadne. W szczególności podkreślić należało to, że bez wpływu na poprawność konkluzji organu pozostawało to, czy przeprowadzane testy MS i PS prowadziły do ustalenia opłat hurtowych za usługę BSA. Niezależnie bowiem od tego, do jakiego skutku testy te doprowadziły, to sporne dane nadal posiadają wartość gospodarczą, mającą cechy informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia nie rzutuje też to, czy dane objęte wnioskiem mają wartość gospodarczą dla innych niż O. przedsiębiorców. Nawet bowiem hipotetycznie przyjmując, że dane te nie mają takiej wartości dla innych spółek, to dla możliwości zakwalifikowania ich jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wystarczającym jest to, aby miały one wartość gospodarczą dla O. więc firmy, od której pochodzą. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie organu jest nieprawidłowe, gdyż nie jest transparentne. Zasada jawności działalności organów państwowych nie wyłącza bowiem działania przepisów dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa. Postępowanie organu było więc transparentne w takim zakresie, w jakim nie godziło w uprawnienie O. do zachowania w tajemnicy danych, mających dla tej Spółki wartość gospodarczą. Możliwości korzystania z uprawnienia do utajnienia pewnych danych mających wartość gospodarczą, nie wyłącza również to, że dane te związane są z usługami regulowanymi. Brak jest bowiem przepisów prawa, które w omawianym zakresie, zakazywałyby stosowania norm ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nadto zwrócić uwagę należało na to, że przedmiotem pytań zawartych we wniosku, nie były zasady funkcjonowania regulowanych usług, a dane dotyczące konkretnego przedsiębiorstwa, które ma możliwość podjęcia kroków w celu zachowania określonych danych w poufności. Wobec ustaleń organu, iż koszty usług dodatkowych, proponowanych przez O., mają charakter kosztów stałych, niezasadna jest również wyartykułowana w skardze obawa wnioskodawcy, że Przedsiębiorca manipuluje tymi danymi. Co się tyczy zarzutów sprowadzających się do kwestionowania poprawności testów MS i PS przeprowadzonych przez organ, to tą problematyką tutejszy Sąd nie mógł się zajmować. Materia ta pozostawała bowiem w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy wychodząc poza jej zakres. Bez wpływu na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia pozostawał też postulat skargi, iż testy MS i PS powinny być przeprowadzane w toku postępowania administracyjnego. Wobec treści skarżonej decyzji i treści wniosku strony, przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu mogła być bowiem jedynie kwestia tego, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).