II SA/Wa 636/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego w [...] na pismo Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę Instytut [...] Państwowy Instytut Badawczy w [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 2024 r. zwrócił się do Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej. Wobec braku odpowiedzi Instytut pismem z dnia [...] marca 2024 r. złożył ponaglenie. Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] marca 2024 r. poinformowało wnioskodawcę, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2024 r. oraz pismo z dnia [...] marca 2024 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała, że wykładnia funkcjonalna ustawy o dostępie do informacji publicznej koresponduje z przyjmowanym w orzecznictwie kierunkiem "sprawy publicznej", poprzez którą ustawodawca definiuje pojęcie informacji publicznej. Poza wspomnianym już wcześniej definiowaniem sprawy publicznej jako sprawy związanej z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawą publiczną będzie kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18). Spółka wyjaśniła, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej. Za poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 567/21 powtórzyła, że nie jest dopuszczalne wykorzystanie prawa do informacji, poprzez składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej do celów komercyjnych lub też realizacji osobistych, subiektywnych celów wnioskodawcy. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji nie uprawnia do badania intencji wnioskodawcy, to jednak nie może być wykorzystywana do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie jej idei. Instytut [...] Państwowy Instytut Badawczy w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "decyzję Prezesa Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o. M. C. z dnia [...] marca 2024 roku (doręczonej w dniu 7 marca 2024 roku) o odmowie udostepnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy były one istotne z punktu widzenia interesu ogólnego. Instytut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazał, że w przypadku uznania przez Sąd, że pismo z dnia [...] marca 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej wnosi o potraktowanie skargi jako skargi na bezczynność ww. organu w zakresie rozpatrzenia wniosku Instytutu z dnia [...] lutego 2024 r. a także o stwierdzenie, że Prezes GPK [...] Sp. z o.o. dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Instytut wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka wskazała, że udzielenie informacji, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Na poparcie powyższego przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, z późń. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Tak ukształtowane unormowania ograniczają zatem kognicję Sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi bada jej dopuszczalność. Ze skargi wynika, że jej przedmiotem jest "decyzja". Taki przedmiot skargi został bowiem wprost określony w skardze. Sąd nie ma podstaw do określania i decydowania za skarżącego, co jest przedmiotem skargi, w tym nie ma podstaw do wstępnej merytorycznej oceny, od której miałby uzależnić określenie przedmiotu skargi. To skarżący decyduje jaki jest przedmiot skargi. Skarżący wskazał na "decyzję". Odnosząc się zatem do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, że w sprawie tej spółka nie wydała decyzji w dniu [...] marca 2024 r. Spółka w dniu [...] marca 2024 r. pismem odpowiedziała na wniosek, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w sytuacji gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądana informacja nie stanowi informacji publicznej obowiązany jest on poinformować o tym wnioskodawcę pismem. Taka też sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżone pismo spółki z dnia [...] marca 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ma charakter wyłącznie informacyjny, co prowadzi do wniosku, że nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Pismo to nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Na kanwie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że zaskarżone pismo zostało wystosowane przez organ w ramach czynności materialno-technicznej i nie sposób przypisać mu charakteru decyzji administracyjnej bądź innego aktu administracyjnego. Pismo to nie może być też uznane za inną formę działania organu podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tego wynika, że skarga z dnia 7 kwietnia 2024 r. jest niedopuszczalna. Jeżeli w ocenie wnioskodawcy żądana informacja ma charakter informacji publicznej i wnioskodawca kwestionuje stanowisko spółki co do charakteru żądanych informacji, to uprawniony jest do wniesienia odrębnej skargi, to jest skargi na bezczynność spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd, wobec tego, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę na pismo informacyjne, jako niedopuszczalną.