II SA/Wa 638/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku z tytułu wysługi lat uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] października 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w C. wydał decyzję nr [...], na mocy której, powołując się na artykuł 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.), odmówił wypłacenia J. K. dodatku do wysługi lat za okres trzech lat wstecz w związku z zaliczeniem do wysługi dotychczas nieudokumentowanych okresów zatrudnienia. Organ wyjaśnił, iż zmiana wysokości uposażenia rozpoczyna bieg, zgodnie z art. 106 ustawy o Policji, od momentu zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a więc powoduje skutki na przyszłość i nie może być podstawą do obliczania uposażenia wstecz. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z poźn. zm.) zwanej dalej "k.p.a.". Organ II instancji, uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w C. słusznie uznał, iż wobec wszczęcia przez J. K. w dniu [...] listopada 2015 r. postępowania w sprawie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] września 2009 r. w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, dopiero w tym momencie - zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji - zaistniały okoliczności pozwalające na wzrost uposażenia. Wraz ze złożeniem w komórce kadrowej dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, stało się wymagalne roszczenie policjanta o wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat. Dzień złożenia dokumentacji określa początek biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że z dniem złożenia stosownej dokumentacji policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zachodzi więc okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia. Roszczenie o zmianę uposażenia nie istnieje wcześniej, tj. przed wykazaniem przez policjanta okresów zaliczanych do wysługi lat. Organ wyjaśnił, że funkcjonariusz, składając dokumenty poświadczające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia, wszczyna postępowanie zmierzające do sprawdzenia ustalonej już funkcjonariuszowi wysługi lat. Postępowanie to polega na weryfikacji dostarczonych dokumentów oraz na przeprowadzeniu przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby, jednocześnie § 5 ust. 4 rozporządzenia określa, że termin nabycia prawa wzrostu do uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat, w trybie określonym w tym rozporządzeniu. Dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Ustawodawca w odmienny sposób określił więc ustalenie terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu, od którego należy się policjantowi wyższe wynagrodzenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym został nawiązany stosunek służbowy. Z kolei bieg terminu, od którego możliwe jest podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jest określony w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten wskazuje, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zgodnie z literalnym brzmieniem słowo "okoliczność" oznacza "wszystko co towarzyszy jakieś sytuacji lub zdarzeniu, zwykle mające wpływ na późniejsze wydarzenie" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom K-Ó, red. S, Dubisz, Warszawa 2008, s. 1231). Okoliczność jest więc zdarzeniem mającym znaczenie dla sytuacji w przyszłości. Podkreśla to przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji akcentując, że okoliczności muszą uzasadniać zmianę. Tym samym zdarzenie powodujące zmianę, jeśli jest zasadnie umotywowane, powoduje skutki na przyszłość. Rozstrzygnięcie co do zmiany uposażenia nie może więc tworzyć skutków w przeszłości. Zdaniem organu, należało zatem przyjąć, że skoro postępowanie w sprawie weryfikacji, ustalonej już policjantowi wysługi lat, zostało wszczęte w określonym dniu, to zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, dopiero z tym dniem powstały okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Wcześniej organ nie mógł zmienić wysokości uposażenia, ponieważ nie posiadał wiedzy o zdarzeniach powodujących zmianę. Skoro J. K. złożył dokumenty potwierdzające okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, podlegający uwzględnieniu do wysługi lat, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w dniu [...] listopada 2015 r., to od tego dnia mogło być przyznane prawo do wzrostu uposażenia. Uwzględniając treść art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego, było złożenie przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy wliczane do wysługi lat. Jednocześnie ze złożeniem dokumentacji, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, powstaje (staje się wymagalne), roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Dzień złożenia dokumentacji oznacza zatem początek biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że roszczenie powstało wcześniej, tj. przed datą złożenia stosownych dokumentów. Z tą chwilą rozpoczyna się bieg terminu, określonego w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Upływ tego terminu jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że policjantowi nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 759/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 października 2012 roku, sygn. akt II SA/Wa 1223/12). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] oraz utrzymanej nim w mocy decyzji organu I instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich niezastosowanie, 2) naruszenie prawa materialnego art. 106 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne skarżonej decyzji i nieuwzględnienie obowiązującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, 4) naruszenie art 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezprawne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania w taki sam sposób spraw, o takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w konsekwencji prowadzi do uzasadnionego podważenia zaufania do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, na jaki moment policjantowi powinien być ustalony wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat zostały złożone przez funkcjonariusza już po przyjęciu do służby w Policji. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Z ustaleń organów obydwu instancji wynika, że skarżący w raporcie złożonym [...] listopada 2015 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w C. z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, to jest od [...] lutego 2002 r. do [...] września 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w C. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zaliczył wymienionemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowany okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] września 2009 r. Organ ustalił stronie na dzień przyjęcia do służby, tj. [...] lipca 2012 r., łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 10 lat, 5 miesięcy, 5 dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2012 r. w wysokości 10%. Z uzasadnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendanta Powiatowego Policji w C. wynika, iż na dzień przyjęcia do służby wymienionemu zaliczono 1 dzień służby w Policji – tj. [...] lipca 2012 r., okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] września 2009 r., tj. 7 lat, 7 miesięcy, 18 dni, okres pracy w zakładach pracy od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] lipca 2012 r., tj. 2 lata, 9 miesięcy, 16 dni. Łącznie wysługa na dzień [...] lipca 2012 roku wynosi 10 lat, 5 miesięcy, 5 dni, natomiast łączna wysługa na dzień [...] listopada 2015 r. wynosi 13 lat, 9 miesięcy, 14 dni. Jednocześnie w uzasadnieniu wymienionego rozkazu personalnego Komendant Powiatowy Policji w C. wskazał, iż w związku z przedstawionymi przez stronę dokumentami za nieudokumentowany dotychczas okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, prawo do wzrostu uposażenia z tego tytułu stało się wymagalne [...] listopada 2015 r. i przy uwzględnieniu dyspozycji art. 106 ustawy o Policji zainteresowanemu przysługuje wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień [...] listopada 2015 r. w wysokości 13%. Raportem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący domagał się wypłaty należności za trzy lata wstecz z tytułu zaliczenia do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendanta Powiatowego Policji w C., dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, domagał się również wydania w tej sprawie decyzji. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 161 z późn. zm.), prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa, m.in. każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia (art. 107 ust. 3 pkt 1). Z kolei w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1236 z późn. zm.), dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2). W myśl § 5 ust. 3 przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4). Analiza przywołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma zatem charakter deklaratoryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie aprobuje w pełni powyższy pogląd wyrażony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków: z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1340/13; z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt I OSK 229/14, z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 446/14, z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3106/15, z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3257/15, a także z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 879/16 (dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto, policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Zatem nieprawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że skarżący nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat dopiero z dniem złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia oraz treść przepisu art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, należy wskazać, że nieprawidłowe jest również stanowisko organów obydwu instancji, iż złożenie wniosku o zaliczenie do wysługi lat dodatkowego okresu, a więc podjęcie czynności, o jakiej mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, dopiero rozpoczynało bieg przedawnienia, a nie przerywało jego biegu. Ponadto nie może być zaakceptowany skutek przedstawionego stanowiska organu, polegający na tym, że obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu oznaczałby, iż w razie przekraczających 3 lata, od dnia złożenia wniosku, zwłoki lub opóźnienia w wydaniu decyzji o wzroście uposażenia w związku z zaliczeniem do wysługi lat dodatkowych okresów, policjant mógłby mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego od daty późniejszej niż data, w której wniosek z niezbędnymi dokumentami został złożony. Należy zwrócić uwagę i podkreślić, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat związane jest ze spełnieniem przesłanki w postaci zaliczenia do wysługi lat pewnych okresów, najczęściej z tytułu pracy w różnym charakterze, a decyzja określająca prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat ma charakter deklaratoryjny. Zaś okoliczność, że policjant składa dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, skutkuje tylko tym, że roszczenie policjanta za okres dłuższy niż 3 lata wstecz przedawnia się. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy powinien uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego. W szczególności, określając termin nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia w związku ze zmianą okresu wysługi lat, organ powinien brać pod uwagę, że uwzględnienie - zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. - przepisów o przedawnieniu, oznacza zastosowanie 3-letniego terminu przedawnienia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, a także zastosowanie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o przerwie biegu przedawnienia – zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią. W tym kontekście organ powinien odpowiednio ocenić materialnoprawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy złożenia przez skarżącego w dniu [...] listopada 2015 r. wniosku o zmianę wysługi lat oraz o wypłacenie wyrównania uposażenia zasadniczego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).