II SA/Wa 639/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę - Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 roku Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 roku ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 roku w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 roku Nr 136, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 roku dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 roku ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, odmawiającej przyznania A. H. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, co następuje: A. H. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. (PUP) w dniu 29 sierpnia 2012 r. W dniu 4 września 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (WUP) wpłynął, przekazany według właściwości przez PUP, wniosek A. H. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w [...] do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej (Polsce), na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Po uzupełnieniu dokumentów – tu dokumentu [...], potwierdzającego okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia zainteresowanego w [...] od dnia [...] października 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r., Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że A. H. nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może on zostać uznany za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce. A. H. złożył odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister streścił wskazane w sentencji swojej decyzji przepisy i w szczególności podkreślił wyjątkowy charakter art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Kwestia interpretacji tego przepisu została szeroko omówiona w wydanej przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 roku). Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do decyzji [...] wyraźnie wskazano, że nie można zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Realizując powyższe kryteria ocenne, Minister uznał, iż A. H. nie spełnia warunków wskazanych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004, co prawidłowo ustalił organ I instancji. Przed wyjazdem do [...] zainteresowany na stałe zamieszkiwał w Polsce. Na terytorium [...] przebywał nieprzerwanie od października 2004 r. do sierpnia 2012 r. (tj. przez blisko osiem lat) i w okresie tym przyjeżdżał do Polski wyłącznie raz w roku na okres dwóch tygodni. Oznacza to, że jego przyjazdy były okazjonalne, co świadczy bezsprzecznie o ciągłości jego pobytu w [...]. Podczas pobytu w [...] był zatrudniony na podstawie czterech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony, trwających od miesiąca do czterech lat. Powyższe okoliczności oznaczają, że praca A. H. w [...] miała bezsprzecznie charakter stały. W trakcie pobytu w [...] nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie posiadał on w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Odnośnie sytuacji mieszkaniowej w [...] ustalono, że zainteresowany mieszkał w trzech wynajmowanych mieszkaniach przez okresy od dwóch do czterech lat. W Polsce A. H. nie posiadał w tym okresie żadnego tytułu prawnego do mieszkania bądź domu. Jedynie przez cały okres zatrudnienia za granicą posiadał stałe zameldowanie w Polsce. Należy jednak zauważyć, że posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Zatem sytuacja mieszkaniowa A. H. w trakcie pobytu za granicą była bardziej stabilna w [...] niż w Polsce. Materiał dowodowy nie zawiera także informacji o prowadzeniu przez A. H. działalności o charakterze niezarobkowym ani w [...], ani w Polsce. Zainteresowany jest kawalerem i podczas pracy za granicą nie przekazywał środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłby wspólne gospodarstwo domowe. Powyższe okoliczności wskazują, że miejscem zamieszkania A. H. podczas pracy za granicą była [...], co uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004. Polemizując z zarzutami odwołania, Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że powodem, który skłonił A. H. do wyjazdu do [...] była beznadziejna sytuacja finansowa i brak perspektyw na rynku pracy w Polsce oraz to, że nie przebywał w [...] z zamiarem stałego pobytu, a wyjechał tam wyłącznie w celach zarobkowych. Okoliczności te są bowiem okolicznościami subiektywnymi nie mają one pierwszeństwa przed kryteriami wymienionymi w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009. Także podniesione przez odwołującego się okoliczności posiadania w Polsce rachunku bankowego, krewnych i znajomych oraz aktywne udzielanie się w życiu społecznym i kulturalnym Polski, zgodnie z art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009, nie zostały uznane za kryteria ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia Nr 883/2004, uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez A. H. na obszarze [...] jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez niego ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Jak wykazano powyżej, A. H. nie może być uznany za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium [...] miejsce zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęty postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004. A. H. nie spełnił także ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że A. H. nie udokumentował żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. A. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zarzucając jej błędną interpretację sprawy i opieszałość, dającą podstawę do wznowienia postępowania i rozpatrzenia sprawy korzystnie dla skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przez okres 5 miesięcy oczekiwał na postanowienie właściwych organów na decyzję, będąc przez urzedników zapewniany o pozytywnym załatwieniu sprawy. Irracjonalne jest uznanie, przez oba organy, iż ośrodkiem interesów życiowych i miejscem zamieszkania skarżącego jest [...], gdy interesy życiowe skarżącego były i wciąż są w Polsce. Czas oczekiwania na decyzję spowodował, iż skarżący stracił szanse na ubieganie się o zasiłek dla bezrobotnych w [...] ze względu na upływający termin składania takiego wniosku. Podkreślił, iż działania Organów Administracji Państwowej pozbawiły go środków do życia, doprowadziły do uzasadnionego oburzenia. Cały sens powrotu do Ojczystego Kraju postawiły pod znakiem zapytania. Stwierdził, iż gorycz jaka go ogarnęła i bezsilność wobec zaistniałej sytuacji jest trudna do opisania. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna. Zarówno przepisy polskiej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i wskazane na wstępie przepisy unijne (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) stanowią zasadę, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnego przysługuje zgodnie z prawem państwa, w którym z tytułu wykonywanej pracy w tym państwie były odprowadzane świadczenia z ubezpieczenia społecznego, przy czym zainteresowany winien pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia tego państwa. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednocześnie należy podkreślić, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Kwestia interpretacji przepisu tego rozporządzenia została szeroko omówiona w wydanej przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 roku). Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do decyzji [...] wyraźnie wskazano, że nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia Nr 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Klasycznym przykładem wypełnienia dyspozycji art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 jest praca wykonywana za granicą w bezpośredniej bliskości od miejsca zamieszkania w kraju (np. mieszkaniec Szczecina pracuje w jednej z niemieckich przygranicznych miejscowości, przekraczając granice zarówno w drodze do pracy i powracając do domu). W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, iż miejscem zamieszkania skarżącego w okresie jego pracy w [...] była nie Polska ale [...]. Powyższe ustalenie wynika z okoliczności wykonywania stałej pracy w tym kraju, posiadania tam miejsca zamieszkania na czas wykonywania pracy, braku w czasie tego pobytu w [...] związku faktycznego z Polską, pojmowanego zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009. Podkreślić tu należy, iż pojęcie zamieszkania stosowane dla potrzeb zastosowania normy art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 jest inne niż rozumie się to pojęcie zazwyczaj. Na takie rozumienie tego pojęcia trafnie wskazał Minister Pracy i Polityki Społecznej przytaczając przepis art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009 – rozporządzenia dotyczącego wyjaśnienia sposobu wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004. Skarżący eksponuje cele, dla których podjął się wykonywania pracy w [...], wskazywał, iż nie miał zamiaru zamieszkać tam na stałe. Jednakże przepisy unijne argumentację taką uznają za drugorzędną. Decydują tu kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009 - czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, sytuacja osobista, na którą składają się: charakter i specyfika pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Zatem skarżący nie spełnia kryteriów do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce, zgodnie z treścią z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. Oczywiste jest, że skarżący nie spełniał tego warunku w Polsce. Polskie przepisy nie objęły również prawem do zasiłku osób pracujących za granicą i powracających do Polski. Skarżący nie może także skorzystać z wyjątku wskazanego w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 UE. Z tych względów organy obu instancji prawidłowo zastosowały prawo, odmawiając skarżącemu prawa do żądanego świadczenia. Podkreślić tu należy, iż sądy administracyjne zajmują się oceną poddanych pod ich kontrolę rozstrzygnięć przede wszystkim ze względów legalności. Z tych też przyczyn twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi nie mogą zostać uwzględnione. Sądy administracyjne nie kontrolują bowiem stopnia świadomości obywateli, co do przysługujących im praw – tu w szczególności, stopnia upowszechnienia wśród nich znajomości przepisów z zakresu ubezpieczenia społecznego w innym państwie unijnym, w którym zamierzają podjąć pracę. Sądy administracyjne nie kontrolują także roli informacyjnej, którą powinny pełnić polskie organy do spraw zatrudnienia w zakresie upowszechnienia takich zasad wśród osób poszukujących pracy w innych krajach unii. Skarżący sam poniekąd przyznał, iż nieznajomość tych zasad pozbawiła go prawa do zasiłku w [...]. Natomiast, co do opieszałości w załatwieniu sprawy przez organ I instancji, nie można podzielić zasadności tego zarzutu, gdy zważy się, iż [...] organy zatrudnienia dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. przesłały Marszałkowi Województwa [...] skorygowany dokument [...] i Marszałek ten decyzje wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności i dlatego, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.