II SA/Wa 64/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie delegowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r., nr. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. uchyla postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie delegowania J. R. do pełnienia służby w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Policyjnej Unii Europejskiej w B. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2003 r. delegował funkcjonariusza Policji J. R. z dniem [...] stycznia 2003 r. do dalszego pełnienia służby na okres 1 roku w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Pokojowej Unii Europejskiej w B. [...] w charakterze specjalisty ds. kryminalnych. Wnioskiem z dnia 21 marca 2007 r. (uzupełnionym pismem z dnia 1 lipca 2007 r.), powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., J. R. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. We wniosku tym, wymieniony podniósł, że wskazany rozkaz personalny wydany został z rażącym naruszeniem prawa, gdyż mimo dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 192, poz. 1607 ze zm.) nie określono w nim kategorii i stawki dodatku zagranicznego. Jednocześnie wnioskodawca wskazał na konieczność uchylenia przedmiotowego rozkazu personalnego i zobowiązania Komendanta Głównego Policji do wydania nowej decyzji zawierającej rozstrzygnięcie o przyznaniu dodatku zagranicznego w kategorii IV w stawce dziennej nie mniejszej niż 35 USD. Jednocześnie pismem z dnia 1 lipca 2007 r. J. R. sprecyzował wcześniej kierowane do Komendanta Głównego Policji wnioski z dnia 9 lutego i 10 listopada 2004 r. wskazując, iż żąda on przyznania i wypłacenia dodatku zagranicznego wraz z odsetkami za zwłokę w trybie art. 155 k.p.a. Z uwagi na powyższe Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnego rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz naliczenia i wypłaty dodatku zagranicznego wraz z odsetkami do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Następnie w dniu 3 sierpnia 2007 r. wniosek zainteresowanego wraz z materiałami postępowania przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał wniosek J. R. Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu w sprawie. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie delegowania wnioskodawcy do pełnienia służby w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Policyjnej Unii Europejskiej w B. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji, J. R. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, błędną interpretację § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów, delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa oraz błędne zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Z podanych powodów wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższe odwołanie Komendantowi Głównemu Policji według właściwości. W wyniku rozpatrzenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Komendant Główny Policji, powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w toku postępowania nadzwyczajnego nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa, nie stwierdzono również, aby decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r., w oparciu o art. 156 k.p.a. Organ nadzorczy ustalił, iż w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 145 f pkt 2 ustawy o Policji, który jest przepisem upoważniającym Radę Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego, natomiast nie jest przepisem prawa materialnego, który w tym miejscu powinien być powołany. Również kolejny przepis, powołany jako podstawa prawna tego rozkazu, nie jest przepisem prawa materialnego, bowiem § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa określa jedynie składniki rozkazu personalnego. Jednakże decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej nie jest wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta jest jedynie wadą formalną z uwagi na naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Ponadto organ nadzorczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 145 a ust. 1 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w okresie delegowania J. R. do pełnienia służby w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Policyjnej Unii Europejskiej w B. tj. od dnia 6 stycznia 2003 r. do dnia 5 stycznia 2004 r., policjant może zostać delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w celu realizacji zadań w kontyngencie policyjnym wydzielonym do udziału w misji pokojowej, akcji zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom, akcji ratowniczej i poszukiwawczej lub humanitarnej, szkoleniu i ćwiczeniach policyjnych oraz przedsięwzięciach reprezentacyjnych. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że w tym zakresie również decyzja o delegowaniu strony nie narusza norm powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie uwzględniono także twierdzenia strony, iż rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2003 r. narusza rażąco przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. poprzez pominięcie określenia kategorii i stawki przyznanego dodatku zagranicznego (§ 5 ust 3 wskazanego rozporządzenia). Organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym w związku z regulacjami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa, dodatek zagraniczny przysługiwał policjantowi, który nie pobierał ryczałtu na pokrycie utrzymania lub nie zapewniono mu bezpłatnego utrzymania bądź świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania. Mimo, iż przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r., w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją, nie wymieniał tej okoliczności jako negatywnej przesłanki do wypłaty dodatku zagranicznego, to taki wniosek wynika z wzajemnej relacji pomiędzy przedmiotową należnością a świadczeniem przeznaczonym na pokrycie kosztów utrzymania. Oba bowiem świadczenia mają charakter alternatywny, a jedyną różnicą jest wyłącznie źródło ich finansowania, tj. krajowe lub zagraniczne. W przypadku gdyby wysokość świadczenia zagranicznego była niższa od ryczałtu, policjant posiadałby prawo do odpowiedniego wyrównania. Na gruncie więc wykładni celowościowej nie do zaakceptowania jest takie zróżnicowanie zakresu uprawnień policjantów, otrzymujących funkcjonalnie analogiczne świadczenia. W toku prowadzonego postępowania zaś stwierdzono, że delegowany do pełnienia służby w kontyngencie policyjnym, wydzielonym do udziału w Misji Policyjnej Unii Europejskiej w B., otrzymywał ryczałt z tytułu delegowania, należności z tytułu zagranicznej podróży służbowej oraz ryczałt na pokrycie kosztów utrzymania poza granicami państwa w wysokości 60 % za pierwszy i 50 % za następne miesiące diety na pokrycie kosztów wyżywienia, innych wydatków i kosztów noclegu. Ponieważ w przypadku J. R. nie zachodziły warunki do otrzymania dodatku zagranicznego w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. nie został on przyznany. Organ nadzorczy podniósł także, iż w przypadku rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r., decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci pełnienia służby przez wymienionego policjanta w ramach polskiego kontyngentu policyjnego Misji Policyjnej Unii Europejskiej w B. od dnia 6 stycznia 2003 r. do dnia 5 stycznia 2004 r. Wyłączenie więc z obrotu prawnego tego rozkazu personalnego nawet w przypadku gdyby wydany został z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w świetle art. 156 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2) § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym poprzez ich błędną interpretację; 3) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; 4) zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 15 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podane. Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do wydania decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z kolei, stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś w myśl art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast według art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Mając zatem za podstawę powyższe przepisy, należy dokonać analizy, czy organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2003 r. wydanego przez Komendanta Głównego Policji jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji czy Komendant Główny Policji i jaki organ będzie z kolei właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji podjętej w powyższym przedmiocie. Nie budzi wątpliwości, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jednakże według wykładni językowej, sformułowanie: "w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego", odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, Policja – jako umundurowana i uzbrojona formacja – służy społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2, tj.: 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców; 5) nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych; 7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych; 9) (uchylony); 10) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA). Zatem w żadnym razie powyższy zapis ustawy nie może odnosić się – zdaniem Sądu – do spraw służbowych (osobowych) funkcjonariuszy Policji, takich jak m.in. przebieg służby (rozdział 5 ustawy), bądź uposażeń i innych świadczeń pieniężnych policjantów (rozdział 9 ustawy). Nie sposób również pominąć, iż w świetle art. 32 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Jeżeli zaś decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 3 powołanego artykułu). Reasumując, jeżeli w myśl art. 5 ust. 1 in fine ustawy o Policji, Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – to jest Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej jedynie w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego i z kolei jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach związanych z pełnieniem przez funkcjonariusza służby – tu rozkazu personalnego w sprawie oddelegowania J. R. do pełnienia służby w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Policyjnej UE w B., przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Także, zgodnie z treścią art. 157 § 1 k.p.a. do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Głównego Policji właściwym będzie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie Komendant Główny Policji i z kolei od podjętej w tym przedmiocie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, będzie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tego Ministra. Z podanych powyżej powodów, wadliwe są także wydane w niniejszej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia z dnia [...] listopada 2007 r. o przekazaniu wniosku strony Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. o przekazaniu do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji odwołania skarżącego od decyzji nadzorczej wydanej po raz pierwszy w toku instancyjnym. Stosując zatem regulację art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uchylić ww. postanowienia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji. Przedmiotowe postanowienia, jako niezgodne z prawem i wydane w ramach sprawy objętej kontrolą sądową, nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Wobec powyższego, decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym została wyczerpana przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności dotkniętych takimi uchybieniami decyzji, zaś ww. postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały wydane z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.