II SA/Wa 64/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant referent stażysta Aleksandra Olczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu – oddala skargę – Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania W. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż lokal mieszkalny położony w [...] został przydzielony decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. [...] Z. S. Przy ustalaniu rozmiaru osobnej kwatery stałej uwzględniono członków rodziny osoby uprawnionej, tj. żonę T. S. i syna W. S. Z. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] grudnia 1995 r. Uprawnienia do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego [...] Z. S. posiadał od dnia [...] stycznia 1996 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] stwierdził, że ww. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł rozwiązanie małżeństwa T. i Z. S. przez rozwód (sygn. akt [...]). W dniu [...] października 2009 r. Z. S. zmarł, a ww. lokalu pozostała była żona uprawionego do osobnej kwatery stałej oraz syn. Pismem z dnia 20 listopada 2010 r. W. S. wystąpił do Oddziału Regionalnego WAM w [...] o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w [...]. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, iż po śmierci ojca wraz z matką zamieszkuje przedmiotowy lokal. Powołał się na przepis art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41. poz. 398 ze zm.), który stwierdza m. in. że w okolicznościach, jakie mają miejsce w niniejszym przypadku, przysługuje mu jako synowi zmarłego byłego żołnierza zawodowego zajmowany lokal mieszkalny lub odprawa mieszkaniowa. W związku z powyższym W. S. wniósł o przyznanie mu prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] orzekł o odmowie przyznania W. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania ww. Prezes WAM decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] rozpatrzył wniosek W. S. i decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie przyznania prawa zamieszkiwania ww. w lokalu mieszkalnym, którą to decyzję Prezes WAM uchylił (decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes WAM wskazał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] winien zastosować przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci Z. S., z której W. S. wywodzi prawo do przyznania mu prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 1389 ze zm.) w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił przyznania prawa zamieszkiwania W. S. w lokalu mieszkalnym położonym w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przesłanki zawarte w art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci Z. S. Na tle przywołanych regulacji organ I instancji stwierdził, że w chwili śmierci Z. S. nie był już żołnierzem zawodowym i wobec tego brak jest podstaw do przyznania jego synowi W. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w [...]. Organ podkreślił, iż o realizację jednej z form uprawnień po śmierci osoby zajmującej lokal mieszkalny mogli się ubiegać jej zstępni, wyłącznie w sytuacji, gdy zmarły był żołnierzem w służbie czynnej. Pismem z dnia 21 września 2012 r. W. S. odwołał się od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu strona zarzuciła Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w [...], iż niewłaściwie ocenił stanu faktycznego poprzez uznanie, iż w momencie ukończenia 25 lat zainteresowany był osobą zdatną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, mimo iż w świetle przedłożonych dokumentów jest zasadne stwierdzenie, iż od wielu lat cierpi na [...], które uniemożliwiają mu podjęcie pracy oraz powodują, iż potrzebuje stałej opieki. W ocenie skarżącego na skutek braku wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego naruszono przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 23 ust. 2 i art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a także art. 29 tej ustawy, poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu na dzień orzekania, a nie wg. stanu prawnego obowiązującego w dniu śmierci ojca wnioskodawcy. Odwołujący się podniósł również, iż organ administracji publicznej, w sytuacji, gdy pismo zawiera wnioski dotyczące więcej niż kilku materii jednocześnie, które to wnioski winny być rozpatrywane w oddzielnych trybach, winien wszcząć oba postępowania jednocześnie i prowadzić je odrębnie, czego organ I instancji nie uczynił. Prezes WAM uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż uprawnienie przysługujące zstępnemu zmarłego żołnierza ma charakter samoistnego prawa podmiotowego przysługującego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w przepisie prawa materialnego, którymi to przepisami w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nabycie uprawnień następuje w chwili zaistnienia zdarzenia. W niniejszej sprawie zdarzeniem, z którego skarżący wywodzi nabycie uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego jest śmierć Z. S., która bezspornie nastąpiła w dniu [...] października 2009 r. Samo zaś wystąpienie z wnioskiem o realizację uprawnień przysługujących po śmierci zmarłego żołnierza ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do nich prawa i służy jedynie do ich realizacji. W takiej sytuacji natomiast to nie data złożenia wniosku o realizację uprawnienia, lecz data jego nabycia, odpowiadająca dacie śmierci żołnierza zawodowego, jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. Wobec tego, że w niniejszej sprawie wniosek W.S. o przyznanie po śmierci ojca prawa do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym wpłynął do organu Agencji po wejściu w życie z dniem 1 lipca 2010 r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28. poz. 143), zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Wszczęcie niniejszej sprawy nastąpiło w dacie zgonu Z. S., natomiast samo złożenie wniosku ma charakter wtórny. Prezes WAM przywołał treść art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r. i na podstawie powołanych przepisów stwierdził, iż nabycie uprawnień do otrzymania: odprawy mieszkaniowej albo zajmowanego lokalu mieszkalnego, lokalu zamiennego w przypadku zajmowania kwater, albo lokalu mieszkalnego odpowiadającego uprawnieniom żołnierza w dniu jego śmierci w wybranej przez osoby uprawnione miejscowości, na ich wniosek, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową, następuje jeżeli zostają spełnione ustawowe przesłanki. Jedną z przesłanek wymienioną w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest śmierć żołnierza zawodowego. Z akt sprawy natomiast wynika, że Z.S. w chwili śmierci nie był żołnierzem służby stałej, lecz emerytem wojskowym. Uprawnienia do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego [...] Z. S. posiadał od dnia [...] stycznia 1996 r. przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Wobec powyższego stwierdzić należało, że W. S., który jest zstępnym Z. S., nie przysługuje uprawnienie określone w przepisie art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu (...) tj. uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego z zasobów WAM położonego w [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II Instancji wskazał, że nie mają one związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] wydając zaskarżoną decyzję nie badał, czy w momencie zakończenia 25 lat strona była osobą zdatną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Ponadto w niniejszej sprawie nie miał zastosowania wskazany przez W. S. przepis art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...).Także zarzut odwołującego się, dotyczący nie zastosowania przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci ojca ww., nie znajduje uzasadnienia, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oparte zostało na innej podstawie prawnej (przepisie art. 23 ust. 3) wskazanym przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] listopada 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 18 października 2009 r., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 18 października 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto podniósł zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez uznanie, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie szczególny przypadek, warunkujący udzielenie prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w [...]. Z podanych powodów skarżący wniósł o zmianę skarżonej decyzji w całości i przyznanie mu prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Z. S. podkreślił, iż jego ojciec był wojskowym emerytem, posiadał więc prawo do emerytury i korzystał z niej, tym samym, jako jego zstępnego obejmuje skarżącego w pełni dyspozycja przepisu art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...). Ponadto nieprawdą jest, jakoby wniosek strony oparty był tylko na przepisie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżący wielokrotnie wnosił również o rozpatrzenie jego wniosku na podstawie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czego nie uczyniono, odmawiając stronie prawa do rozpatrzenia mojego wniosku na tej podstawie. Tymczasem sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącego należy do szczególnych. Nadto, skutkiem braku wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego jest naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć znaczenie dla końcowego jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej – patrz wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2242/11 (publik. LEX nr 1136672). Sprawy orzekane na podstawie różnych przepisów prawa materialnego, które ustalają odmienne przesłanki warunkujące przyznanie określonego uprawnia, nie mogą być rozstrzygane w jednym postępowaniu wobec braku tożsamości przedmiotowej sprawy. Zatem w niniejszym postępowaniu sądowym nie mogły być brane pod uwagę zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisu art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), albowiem ten przepis nie stanowił podstawy materialno-prawnej zaskarżonej decyzji. Sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna skarżącego, na gruncie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, wobec innych przesłanek podlegających ocenie organu, nie miała większego znaczenia. Jeżeli skarżący uważa, iż jego wniosek o wydanie decyzji dotyczącej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy został wniesiony skutecznie i nie został przez organ WAM załatwiony, to wówczas po wyczerpaniu trybu z art. 37 § 1 k.p.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Materailanoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi zaś przepis art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 1389 ze zm.) w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 23 ust. 3 w razie śmierci: 1) żołnierza służby stałej, który do dnia śmierci mieszkał w kwaterze albo w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, lub nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa y art. 24 ust. 5 pkt 3, o ile do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub jego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, 2) żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, który do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, 3) żołnierza pełniącego służbę kandydacką, którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową, 4) żołnierza nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową: - wspólnie zamieszkałym z nim: małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i osobom przysposabiającym przysługują uprawnienia określone w ust. 4, a mianowicie: a) odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47: - w wysokości obliczonej według ilości norm przysługujących zmarłemu żołnierzowi w dniu śmierci, - w wysokości 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, obliczonej według zasad określonych w art. 47, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową, albo b) zajmowany lokal mieszkalny, lokal zamienny w przypadku zajmowania kwatery, jeżeli Agencja ma taki w swoich zasobach mieszkaniowych - za ich zgodą, albo c) lokal mieszkalny odpowiadający uprawnieniom żołnierza w dniu śmierci, ustalonym według zasad określonych w art. 26 ust. 1-3, w zasobie mieszkaniowym Agencji, w wybranej przez nich miejscowości, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową - na ich wniosek. Od samego początku stosowania przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przyjmowano, iż wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, aby małżonkowi lub dzieciom zmarłego wojskowego przysługiwało prawo do kwatery, a obecnie lokalu mieszkalnego (przykładowo wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 630/99 (publik. LEX nr 53757). Przepis art. 23 ust. 3 pkt 1 – 4 powołanej ustawy, uzależnia przyznanie świadczenia do odprawy mieszkaniowej (ust. 4 pkt 1), lokalu mieszkalnego (ust. 4 pkt 2 i 3) od śmierci żołnierza pozostającej w związku ze służbą wojskową (pozostającego w dniu śmierci w służbie stałej lub kontraktowej). Z. S. w chwili śmierci nie był żołnierzem służby stałej w rozumieniu art. 23 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Uprawnienia do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego Z.S. posiadał od dnia [...] stycznia 1996 r. Zatem do dnia śmierci, przez ponad 13 lat, był emerytem wojskowym. Wobec powyższego skarżący nie jest adresatem przepisu art. 23 ust. 4 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zatem jego wniosek oparty na przepisie art. 23 ust. 3 i 4 tej ustawy nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Dodać także należy, iż w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy brzmienie art. 23 powołanej ustawy wg. stanu prawnego po zmianie nowelizującej z dnia 1 lipca 2010 r. nie kształtuje w sposób odmienny sytuacji prawnej skarżącego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu organów WAM istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. .