II SA/Wa 640/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spraw.), Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W.C. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2014 nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nadania statusu weterana działań poza granicami państwa – oddala skargę – Szef ABW postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art.138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 20 grudnia 2013 r., którym - na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14, art. 5 i art. 4 pkt 1 i 18 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203) - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W motywach wskazał, że wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. W.C. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przyznanie statusu weterana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Wyjaśnił, że z dokumentacji wynika, że W.C. był skierowany do pracy w Misji Polskiej do Komisji [...] w [...] w okresie od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. na stanowisko oficera [...] – [...]. W przedmiotowych dokumentach brak jest informacji na temat zadań wykonywanych przez ww. w ramach wskazanej misji. W wyniku przeglądu akt osobowych W.C. ustalono, że do dnia [...] kwietnia 1996 r. był funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa i nigdy nie był funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Organ wskazał, że możliwość ubiegania się o status weterana nie odnosi się do byłych funkcjonariuszy UOP – zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o weteranach (...). W myśl bowiem art. 4 pkt 18 ustawy, pod pojęciem funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego należy rozumieć tylko i wyłącznie funkcjonariusza i zwolnionego ze służby funkcjonariusza ABW oraz funkcjonariusza i zwolnionego ze służby funkcjonariusza AW. Organ podkreślił, że W.C. nigdy nie był funkcjonariuszem ABW lub AW. Został zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Zapisy obowiązującej ustawy nie zawierają żadnych regulacji dotyczących byłych funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa. Organ stwierdził też, że fakt następstwa prawnego ABW po Urzędzie Ochrony Państwa, nie uzasadnia – z uwagi na definicję funkcjonariusza ABW (art. 4 pkt 18 ustawy), definicję działań poza granicami państwa oraz definicję zapewnienia bezpieczeństwa państwa (art. 4 pkt 2 i 7 ustawy) – uznania, że byli funkcjonariusze UOP, którzy nigdy nie byli funkcjonariuszami ABW lub AW, mogą ubiegać się o przyznanie statusu weterana. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi W.C. do tutejszego Sądu. Nie zgadzając się z treścią zaskarżonego postanowienia podniósł, że w dniach od [...] stycznia 1994 r. do [...] marca 1995 r. w ramach działalności Biura [...] UOP został oddelegowany do Polskiej Misji w [...] ([...]). Ponieważ zadania Biura Szyfrów UOP (w myśl ustawy o ABW) w tym zakresie przejęła ABW, dlatego też nadanie statusu weterana leży w gestii ABW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że ustawa o weteranach (...) nie zawiera odesłań do ustawy o UOP, nadto, że decyzję merytoryczną winien wydać MON, albowiem skarżący realizował zadania tego organu podczas działań poza granicami państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy byłych funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa obejmuje ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205 poz. 1203) w kontekście luki prawnej w tym zakresie w przepisach przejściowych interporalnych ustawy o weteranach (...). Zważyć należy, iż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), w powiązaniu z art. 4 pkt 2 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, nie każdy funkcjonariusz ABW, który przebywał, aktualnie przebywa na misji poza krajem, będzie miał prawo do przyznania statusu weterana, albowiem uzależnione to jest od rodzaju wykonywania poza krajem "określonych zadań". W odniesieniu do funkcjonariuszy ABW status weterana przysługuje za udział w działaniach zapewniających bezpieczeństwo państwa, za które ustawa rozumie wykonywanie tylko niektórych zadań ABW, a mianowicie tych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu zwanej dalej: "ustawą o ABW oraz AW", tj. rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw terroryzmu, szpiegostwa, naruszenia tajemnicy państwowej, godzących w podstawy ekonomiczne państwa, przestępstw korupcji osób pełniących funkcje publiczne lub wreszcie związanych z nielegalnym obrotem bronią, amunicją, towarami podwójnego zastosowania wykonywanych na terytorium państw w całości lub części uznawanych za strefę działań wojennych. Należy zaznaczyć także, że zgodnie z ustawą o ABW oraz AW, działalność podejmowana przez funkcjonariuszy ABW poza granicą może być prowadzona tylko w związku z jej działalnością na terytorium państwa i w zakresie wynikającym z ustawy o ABW oraz AW. Ustawa o weteranach (...) definiuje każdą z form uczestniczenia w działaniach poza granicami państwa, poprzez odesłanie do konkretnych zapisów ustawy regulującej pobyt i wykonywanie zadań żołnierzy, czy funkcjonariuszy danej formacji za granicą. Tak więc przez np. misję pokojową lub stabilizacyjną rozumie się działania wymienione w ustawie o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych poza granicami RP, kontyngent policyjny i Straży Granicznej zdefiniowany jest w ustawach tych służb, natomiast, co do udziału w działaniach zapewniających bezpieczeństwo państwa, to jak już wyżej napisano, działania takie polegają na realizacji ustawowych zadań ABW lub AW w strefie działań wojennych. Istotnym elementem, z punktu widzenia nadania statusu weterana, jest podmiot przyznający ten status w formie decyzji administracyjnej. Podmioty te wymienia ustawa, a ich właściwość wynika z umiejscowienia formacji, w której pełnił służbę funkcjonariusz ubiegający się o przyznanie rzeczonego statusu. Zatem Minister Obrony Narodowej wydaje decyzje odnośnie żołnierzy, Minister Spraw Wewnętrznych, wobec funkcjonariuszy podległych mu służb, a Szef ABW wobec funkcjonariuszy ABW i AW (także zwolnionych ze służby). W ocenie Sądu, zgodzić należy się z poglądem, że za weterana ABW można uznać funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza ABW (oraz AW), który podczas działania poza granicami państwa realizował enumeratywnie wymienione zadania z ustawy o ABW oraz AW. W ustawie brak jest rozwiązań prawnych umożliwiających nadanie statusu weterana ABW funkcjonariuszom byłego Urzędu Ochrony Państwa, albo funkcjonariuszom ABW, którzy realizowali zadania w ramach misji wojskowej lub kontyngentu policyjnego. Zawarte w ustawie definicje nie zawierają żadnych odesłań do ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, dotyczy to w szczególności niewymienienia funkcjonariuszy tej formacji wśród podmiotów uprawnionych o ubieganie się o nadanie statusu weterana, braku wskazania Szefa Urzędu Ochrony Państwa jako podmiotu kierującego, nieuznanie zadań Urzędu Ochrony Państwa za działania podejmowane w ramach działań poza granicami państwa. Brak tych elementów w ustawie, istotnych z punktu widzenia możliwości nadania statusu weterana, uniemożliwia uznanie za stronę postępowania o nadanie statusu weterana ABW działań poza granicami państwa funkcjonariuszy byłego Urzędu Ochrony Państwa. Reasumując uznać należy, iż treść ustawy o weteranach (...) nie odnosi się do byłych funkcjonariuszy UOP i wynika to z woli i intencji ustawodawcy. Skoro ustawodawca nie objął byłych funkcjonariuszy UOP dobrodziejstwem przedmiotowej ustawy, prawidłowo organ, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o przyznanie statusu weterana. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego W.C. statusu weterana działań poza granicami państwa jest nieposiadanie przez niego przymiotu strony postępowania administracyjnego, którą - z uwagi na brzmienie art. 4 pkt 18 ustawy o weteranach (...) może być jedynie funkcjonariusz i zwolniony ze służby funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz funkcjonariusz i zwolniony ze służby funkcjonariusz Agencji Wywiadu. W dacie skierowania do udziału w działaniach poza granicami państwa, określonych w zaświadczeniach przedstawionych przez W.C., nie posiadał on określonego wyżej przymiotu. Z uwagi na fakt, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się jedynie aktem formalnym, a nie merytorycznym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.