II SA/Wa 640/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj (spr.), , Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skarg I. K., D. K., B. K. i S. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. K. i D. K. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...]. miasta (...) stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady [...]z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta (...) (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz 420 ); § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta (...) z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...]do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725 ) oraz § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 8 ust. 2 i § 8 ust. 5 oraz § 24 ust. 2 uchwały Nr LVII 1/175 (...)009 Rady miasta (...) z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta (...) ( Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał uchwałę, mocą której nie wyraził zgody na wynajem trzech odrębnych lokali z zasobu [...] na rzecz lokatorów zamieszkujących w lokalu nr (...) przy ul. L (...)w W. w zamian za lokal aktualnie zajmowany, wyraził zgodę na wynajem jednego lokalu z zasobu [...]na rzecz lokatorów zamieszkujących w lokalu nr (...) przy ul. L (...)w W. w zamian za lokal aktualnie zajmowany, zaś wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że najemcami lokalu nr (...) przy ul. L (...)na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia [...] .07.1988 r. oraz decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia [...] .07.1993 r. są Państwo I. i D.K.. Przedmiotowy lokal powstał w skutek połączenia lokali nr [...] i [...] . Składa się on z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 50,04 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 40,64 m2. W lokalu zamieszkuje 6 osób, tj. Państwo I. i D.K., Pan S. K.(syn) oraz Pani B. K.(córka) wraz z dwójką małoletnich dzieci. W związku z podjęciem w dniu [...] maja 2016 r. przez Zarząd Dzielnicy [...] Uchwały Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie działań mających na celu przeznaczenie do zbycia w trybie przetargowym nieruchomości położonej przy ul. L (...) zasadnym było zawarcie z Państwem I. i D. K. umowy najmu lokalu zamiennego z zasobu [...]. Na podstawie § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały Nr [...] Rady miasta (...) z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta (...) (z późn. zm.) z inicjatywy wynajmującego "zamiana zajmowanego lokalu jest konieczna ze względu na realizację inwestycji miejskich, polegających w szczególności na rozbiórce, zbyciu lub remoncie budynku bądź zmianie sposobu użytkowania budynku bądź jego części". W związku z powyższym Państwo I. i D.K., Pani B. K. oraz Pan S. K. wnioskami z dnia [...] .07.2016 r. oraz [...] .07.2016 r. wystąpili do urzędu o przydział trzech odrębnych lokali mieszkalnych ze względu na prowadzenie trzech odrębnych gospodarstw domowych, zły stan zdrowia Pana D. K. oraz konflikty rodzinne. Organ rozpoznając ww. wnioski podał, że zgodnie z § 8 ust. 5 "dopuszcza się możliwość dokonania zamiany w trybie § 8 ust.1 pkt 2 lit. a na większą liczbę lokali w sytuacji, gdy osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzące poszczególne gospodarstwa domowe, spełniają kryterium określone w § 4 pkt 2". Ustalił też, że w przypadku gospodarstw domowych Państwa K. kryterium dochodowe określone w ww. przepisie (wynoszące aktualnie 1412,10 zł miesięcznie na osobę w gospodarstwie wieloosobowym oraz [...] zł na osobę miesięcznie w gospodarstwie jednoosobowym i w przypadku samotnych matek) zostało przekroczone, bowiem średni miesięczny dochód Państwa I. i D. K. w okresie sześciu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł na osobę. Wobec powyższego organ uznał, że zasadnym jest wynajem jednego lokalu z mieszkaniowego zasobu [...]na rzecz Państwa K. zamieszkujących w lokalu nr (...) przy ul. L (...)w zamian za lokal aktualnie zajmowany oraz rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu ( zgodnie z § 26 ust. 8 uchwały). Wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia, złożonym w dniu [...] stycznia 2017 r., skarżący najemcy a także każde z ich dzieci osobno, wezwali Zarząd do usunięcia naruszenia prawa Uchwały, zarzucając błędną interpretację przepisu § 8 ust. 5 uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Zarząd uznał za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Działając na podstawie art. 50, art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 54, art. 57 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej [...][...]s.a.), I. i D.K., a także B. K.i S. K. wnieśli skargi na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] [...](dalej Zarząd) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wynajęcia trzech odrębnych lokali na rzecz lokatorów zamieszkujących w lokalu nr (...), położonym w W., przy ul. L (...)(dalej Uchwała), zaskarżając ją w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 [...][...]s.a., rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 8 ust. 5 w zw. z 8 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały nr [...] Rady [...]z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...](dalej uchwała), poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zamiana jednego lokalu na większa liczbę lokali jest możliwa, w sytuacji, w której wszystkie osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcami, w tym najemca, spełniają kryteria z § 4 pkt 2 uchwały, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że kryteria wskazane w § 4 pkt 2 mają zostać spełnione wyłącznie przez osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, nie zaś najemca, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez odmówienie zamiany lokalu na rzecz większej liczby lokali. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W ocenie skarżących dokonana przez Zarząd interpretacja przepisu § 8 ust. 5 jest błędna. Skarżący jako najemcy lokalu znajdują się pod szczególną ochroną ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej ustawa). W ustawie zawarty jest zamknięty katalog przyczyn, dla których możliwe jest wypowiedzenie umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej na czas nieoznaczony, co stanowi szczególną ochronę najemcy. Ustawa nie przewiduje sytuacji wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego z uwagi na decyzję wynajmującego powodowaną zamiarami, o których mowa w § 8 ust. 2 lit. a uchwały. Zatem w celu realizacji swoich zamiarów, wynajmujący zobowiązany jest dostarczyć lokal zamienny najemcy i nie jest możliwa sytuacja, w której lokal taki nie zostanie dostarczony. Wraz z najemcą ochronie podlegają również osoby z nim zamieszkujące, które tytuł prawny do lokalu mieszkalnego oraz zamiennego wywodzą od uprawnienia najemcy, nie posiadając własnego tytułu prawnego. Zatem interpretując przepis § 8 ust. 5 uchwały należy mieć na uwadze, że jest to przepis prawa miejscowego, podjętego na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie. Przepisy prawa miejscowego muszą być zgodne z przepisami wyższego rzędu i w tym duchu muszą być interpretowane. W przypadku ww. normy prawa miejscowego zawodzi wykładnia językowa z uwagi na zawarty w niej nieprecyzyjny opis sytuacji abstrakcyjnej "(..) gdy osoby uprawnione do zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzące poszczególne gospodarstwa domowe, spełniają kryterium § 4 ust. 2". Aby dokonać prawidłowej interpretacji przepisu należy odpowiedzieć na pytanie, kto musi spełniać kryterium wskazane w § 4 ust. 2 uchwały, czy tylko osoby uprawnione do zamieszkiwania wraz z najemcą, czy zarówno osoby uprawnione do zamieszkiwania wraz z najemcą, jak i najemca. Dokonując wykładni należy mieć na uwadze, że najemca posiada już swoje uprawnienie do lokalu mieszkalnego oraz otrzymania lokalu zamiennego i on o nic nie musi się ubiegać bez względu na spełnianie kryterium dochodowego. To osoby uprawnione do zamieszkiwania wraz z najemcą starają się o udzielenie pomocy mieszkaniowej, w celu rozdzielenia osobnych gospodarstw domowych funkcjonujących w jednym mieszkaniu i uzyskania własnego tytułu prawnego do lokalu. Należy również zauważyć w ocenie skarżących, że § 8 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 2 lit. a uchwały ma na celu udzielenie pomocy mieszkaniowej osobnym gospodarstwom domowym funkcjonującym w jednym lokalu, co wychodzi naprzeciw prawom obywatelskim gwarantowanym w Konstytucji RP do zabezpieczenia socjalnego jak i mieszkaniowego oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom niepełnym. Należy skonstatować również, że ani skarżący, ani ich dzieci, na tym etapie życia, nie są wobec siebie zobowiązani alimentacyjnie. Z uwagi na powyższe, interpretacja § 8 ust. 5 uchwały przyjęta przez Zarząd jest według skarżących błędna. Rzeczony przepis należy interpretować w ten sposób, że w celu zamiany lokalu na większą liczbę lokali kryterium wskazane w § 4 ust. 2 uchwały musi zostać spełnione przez osoby współzamieszkujące z najemcą, które w wyniku tej zamiany uzyskają własna pomoc mieszkaniowa i tytuł do lokalu mieszkalnego. Na marginesie skarżący wskazali, że zamiana Lokalu na trzy mniejsze jest uzasadniona trudną sytuacją mieszkaniową skarżących, spowodowaną chorobą D. K. - depresją. D. K. jest skonfliktowany ze S. K., natomiast córka skarżącego, B. K. zamieszkuje w Lokalu z dwójką dzieci, których obecność, podobnie jak wspólne zamieszkiwanie z synem, nie sprzyja równowadze emocjonalnej i potrzebie wyciszania się przez skarżącego. Konflikt między dziadkiem a wujkiem wpływa negatywnie na wnuki skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej uchwale. Zarządzeniem wydanym w oparciu o normę art. 111 § 1 p.p.s.a. na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. Sąd zarządził połączenie spraw toczących się ze skarg I. i D. K., oraz B. K. i S. K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniania w świetle powołanych wyżej przepisów jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona (w tym została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenie prawa). Przechodząc do meritum niniejszej sprawy uznać należało, że jej istota, sprowadzała się do wykładni § 8 ust. 5 uchwały nr [...] Rady [...]z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta (...), którą to normę organ uczynił podstawą skarżonego rozstrzygnięcia. Przywołany przepis uchwały nr [...] Rady [...]z dnia [...] lipca 2009 r. stanowi, że dopuszcza się możliwość dokonania zamiany w trybie § 8 ust.1 pkt 2 lit. a na większą liczbę lokali w sytuacji, gdy osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzące poszczególne gospodarstwa domowe, spełniają kryterium określone w § 4 pkt 2, czyli tzw. kryterium dochodowe. Treść wyżej przywołanej normy prawnej świadczy niezbicie o tym, że wolą prawodawcy było wprowadzenie obowiązku dla organu, odniesienia się do materii związanej z osobami uprawnionymi do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzącymi poszczególne gospodarstwa domowe. Stosując omawiany przepis, organ winien więc przede wszystkim ustalić to, kto jest uprawniony do wspólnego zamieszkiwania z najemcą, czy osoba ta (względnie osoby), tworzą odrębne od najemcy gospodarstwo domowe, oraz czy spełnia kryterium dochodowe opisane w § 4 pkt 2 uchwały z 9 lipca 2009 r. Pozytywne ustalenie ww. przesłanek uprawniałoby dopiero organ, do rozważenia możliwości dokonania zamiany lokalu na większą ilość lokali. Przenosząc powyższą wykładnię przepisu stanowiącego podstawę wydania skarżonego aktu, na realia niniejszej sprawy, jako uprawniona jawiła się konkluzja, iż organ w sposób błędny odczytał jego treść. Fakt, iż w uzasadnieniu uchwały odniesiono się jedynie do kryterium dochodowego najemców, tj. I. i D. K. świadczy o tym, iż w ocenie organu omawiany przepis uchwały Nr [...] lokalu a nie osób uprawnionych do wspólnego z nimi zamieszkiwania i tworzących poszczególne gospodarstwa domowe. Taki zaś sposób rozumienia wykładanej normy prawnej nie może znaleźć akceptacji tutejszego Sądu. Pozostaje on bowiem w oderwaniu zarówno od treści badanego przepisu, jak też jest sprzeczny z celem jego wprowadzenia. Prawodawca dopuszczając możliwość zamiany jednego lokalu na większą ich ilość, decyduje de facto o przyznaniu nowych uprawnień do najmu lokalów z zasobów mieszkaniowych gminy, nowym najemcom. W takiej sytuacji oczywistym jest więc, że nakazuje badanie problematyki spełniania przez owych potencjalnych nowych najemców kryteriów, uprawniających ich do domagania się zawarcia odrębnych umów najmu. Nielogicznym byłoby zaś stwierdzenie, iż nakazuje również badanie n[...] kryterium dochodowego dotychczasowych najemców. Oni posiadają już bowiem prawo do korzystania z mieszkaniowego zasobu miasta. Powyższe uchybienie organu w odkodowaniu przepisu § 8 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta (...) z dnia [...] lipca 2009 r. doprowadziło do tego, iż organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Nie ustalił bowiem tego, czy osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcami, tworzą odrębne od nich gospodarstwa domowe (czyli posługując się nazewnictwem użytym w omawianym przepisie – czy tworzą poszczególne gospodarstwa domowe), oraz czy spełniają kryterium dochodowe opisane w § 4 pkt 2 uchwały z 9 lipca 2009 r. Powyższe uchybienia organu prowadzą zaś do wniosku, iż skarżony akt jawi się jako przedwczesny. Wydany bowiem został bez uprzedniego ustalenia stanu faktycznego a więc także przed dokonaniem jego oceny przez pryzmat wymogów prawnych. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 8 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta (...) z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta (...). Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto mając na względzie to, że skoro od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, nie minął jeszcze jeden rok do dnia orzekania, to tym samym nie zachodziło wyłączenie o jakim mowa w art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), który to przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do dokonania - zgodnej z wykładnią zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu - subsumcji przepisu § 8 ust. 5 uchwały nr [...] Rady [...]z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta (...), do poprawnie i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego.