II SA/Wa 640/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi S. S. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn.zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. S. od decyzji z [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane wnioskodawcy, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. W toku postępowania ustalił, że S. S. na [...] lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 21 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania tego świadczenia udowodnił tylko trzy miesiące tych okresów. Ponadto od [...] lutego 1998 r. do [...] sierpnia 2005 r. od [...] lutego 2007 r. do [...] marca 2016 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. We wskazanych okresach nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] maja 2016 r. dopiero od [...] marca 2016 r., tj. od daty zgłoszenia o rentę w trybie zwykłym. Zaznaczył, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego okresu ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczeń na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności. Organ podkreślił, że przerwy w wykonywaniu zatrudnienia spowodowane złym stanem zdrowia nie mogą stanowić przesłanki szczególnych okoliczności. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ponadto ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenia daty lub czasu powstania niezdolności. Wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie, że w latach [...] i [...] jego stan zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia. Ponadto podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą uznał za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał na swoją trudną sytuację życiową i materialną. Podał, że jest osobą bardzo schorowaną, obciążoną schorzeniami somatycznymi. Cierpi na hipoglikemię reaktywną, cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, przełyk Barreta, chorobę uchyłkową jelita grubego, stan po fundoplikacji nissena, stan po chordectomii obustronnej, stan po trachetomii z powodu poinubacyjnego zwężenia tchawicy, stan po leczeniu ropniaka opłucnej prawej, rozstrzenie oskrzeli, padaczkę, krwioplucie, przewlekłe przerostowe zapalenie tchawicy, strupiejące zapalenie tchawicy, podejrzenie leukoplakii prawej nalewki, chorobę refluksową przełyku, gastropatię ramieniową, guzki krwawnicze odbytu. Leczy się z powodu zaburzeń osobowości i zaburzeń adaptacyjnych, zaburzeń konwersyjnych, lękowo – depresyjnych, schizotypowych oraz uzależnienia mieszanego. Jest osobą samotną utrzymującą się wyłącznie z zasiłku stałego w wysokości 440 zł brutto miesięcznie. W ocenie skarżącego spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Niewątpliwie bowiem zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie wyjaśnił dostatecznie czy po stronie skarżącego nie zaistniały okoliczności wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiały mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ skupił się na tym, że S. S. na przestrzeni [...] lat życia, udokumentował jedynie 21 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. W latach, [...], skarżący nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona natomiast dopiero od [...] marca 2016 r. Zatem nie istniały, w ocenie organu, przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał tym samym przyjąć, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych, jak stwierdził Prezes ZUS. Z materiału dowodowego wynika, że od [...] lutego 2007 r. do [...] marca 2016 r. brak było orzeczenia o niezdolności do pracy w stosunku do S. S. W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2006 r. stwierdzono u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od [...] sierpnia 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. Natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzono u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy, daty powstania nie dało się ustalić i nie powstała przed [...] sierpnia 1999 r. Na podstawie tego orzeczenia, nie można zatem jednoznacznie ustalić jaki był stan zdrowia S. S. w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2016 r. W decyzji ZUS z [...] maja 2016 r. odmawiającej prawa do renty S. S. organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jeżeli nie ma możliwości ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, za datę powstania niezdolności do pracy przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. W związku z tym organ za datę powstania u skarżącego niezdolności do pracy przyjął [...] marca 2016 r. Jednocześnie, jak wynika z uzasadnienia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2016 r. znajdującego się w aktach sprawy, S. S. odbywał leczenie szpitalne w [...],[...],[...],[...],[...],[...], co oznacza, że w tym okresie skarżący miał znaczne problemy zdrowotne. Stawiana teza wydaję się słuszna jeśli się zważy, iż skarżący do stycznia 2007 r. był uznawany za całkowicie niezdolnego do pracy i takową niezdolność stwierdzono ponownie w kwietniu 2016 r. Brak orzeczenia lekarza orzecznika stwierdzającego stan zdrowia skarżącego pomiędzy okresami stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy nie zwalnia organu ZUS z oceny tego, czy w spornym okresie wystąpiły przyczyny niezależne od ubezpieczonego, które uniemożliwiły mu podjęcie pracy zarobkowej. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ bez głębszej analizy traktuje ten okres jako nieuzasadniony brak aktywności zawodowej. Podkreślenia wymaga, że skarżący w tym czasie był wielokrotnie hospitalizowany i jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (k. – 7 akt o sygn. II SPP/Wa 119/20) stwierdzono u S. S. znaczny stopień niepełnosprawności, z niepełnosprawnością istniejącą od [...] sierpnia 2000 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z tezą zawartą w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1111/14 (publik. LEX nr 2033947), aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Stwierdzone u skarżącego naruszenie sprawności organizmu o przebiegu przewlekłym najprawdopodobniej nie pojawiło się z dnia na dzień, a z pewnością dawało objawy wcześniej, mogąc zaważyć na przerwach w świadczeniu pracy, ograniczając jego aktywność zawodową, a nasilając się, prowadzić do całkowitej niezdolności do pracy. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Organ, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie wziął także pod uwagę dość długiego stażu ubezpieczeniowego (prawie 22 lata). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że ciężar udowodnienia przesłanki "niespełnienia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności" spoczywa na wnioskodawcy, bowiem to jedynie on posiada niezbędną wiedzę w tym zakresie. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku wymaga jednak, w sytuacji gdy wnioskodawca jest osobą, jak stwierdził w treści skargi, cierpiącą na zaburzenia osobowości i zaburzenia adaptacyjne, zaburzenia konwersyjne, lękowo-depresyjne, schizotypowe i uzależnienie mieszane, by prowadzący postępowanie organ w sposób klarowny pouczył go o jego sytuacji prawnej i w sposób wyraźny wezwał go do złożenia wyjaśnień i przedstawienia ewentualnych dowodów na okoliczność istnienia owej przesłanki. Zdaniem Sądu w ramach postępowania dowodowego organ powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia przyczyn braku aktywności zawodowej w okresie od [...] lutego 1998 r. do [...] sierpnia 2005 r., oraz od [...] lutego 2007 r. do [...] marca 2016 r., a w szczególności do wyjaśnienia, czy podejmował w tym okresie jakiekolwiek próby znalezienia zatrudnienia, jeżeli tak - to jakie, a także wskazanie innych ewentualnych przyczyn, z powodu których jego aktywność zawodowa ustała (np. kwestia bezrobocia, czy istnienia w rozsądnej odległości od miejsca zamieszkania skarżącego zakładu pracy chronionej). Organ powinien także wezwać S. S. do wyjaśnienia tego, jakie posiada przygotowanie zawodowe i kwalifikacje, a także jakiego rodzaju prace wykonywał. Zawarte w aktach wyjaśnienia skarżącego są bowiem na tyle ogólne, iż nie pozwalają na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Brak postępowania dowodowego w opisanym zakresie w istocie uniemożliwia Sądowi prawidłową kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu będzie zatem uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie, a następnie ocena zgromadzonego w sprawie materiału z uwzględnieniem specyfiki schorzeń, na które cierpi skarżący. Wyjaśnienie powyższych kwestii powinno umożliwić Prezesowi ZUS przeprowadzenie pełnej i wszechstronnej analizy przesłanki "szczególnych okoliczności" na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ powinien przy tym mieć na względzie, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to zatem nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Rozpatrując ponownie wniosek S. S. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.