II SA/Wa 641/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Adam Lipiński, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Przemysław Szustakiewicz, , Protokolant - Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego zwalniającego ze służby w Policji w części dotyczącej dodatku funkcyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 oraz art. 110 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122) oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.), z dniem [...] października 2006 r. zwolnił skarżącego [...] B. K. ze służby w Policji z [...] grupą uposażenia zasadniczego [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, z dodatkiem funkcyjnym w wysokości [...] zł oraz z uprawnieniami do świadczeń pieniężnych określonych w art. 110 ust. 1 i 2, art. 114 ust. 1 i 2 ustawy. We wniosku z dnia [...] marca 2009 r. skarżący zwrócił się, w trybie art. 155 k.p.a., o zmianę decyzji w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego i o zmianę cytowanego już wyżej rozkazu personalnego w części dotyczącej wysokości dodatku funkcyjnego, zaś w uzasadnieniu powołał się na zapewnienie przełożonych o podwyższeniu dodatku, do czego jednak w konsekwencji nie doszło. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w K. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformował skarżącego, że wysokość dodatku funkcyjnego powinna być uzależniona od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania oraz wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, a nadto rodzaju i poziomu kwalifikacji zawodowych. Dodał też, że dodatek ten jest uznaniowym składnikiem uposażenia, zaś umieszczenie w rozkazie elementu o dodatku funkcyjnym ma charakter porządkowo – ewidencyjny oraz informacyjny i w konsekwencji rozkaz o zwolnieniu nie rozstrzygał o wysokości tego dodatku. W wyniku "skargi" skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r., pismem z dnia [...] lipca 2009 r. powiadomiono go o załatwieniu sprawy wspomnianym już wyżej pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał na przebieg służby skarżącego i powołał się na opisany już powyżej rozkaz personalny oraz na pismo z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym stwierdzono ponadto, że "decyzja ostateczna może ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy (...). Ponadto stwierdzono, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa i nie ma podstaw do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Uznając, na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), postępowanie za bezprzedmiotowe, powiadomiono o tym wymienionego pismem z dnia [...] czerwca 2009 r.". Niezależnie od powyższego organ dodał, że od dnia zwolnienia skarżącego ze służby, nie uległa zmianie jego sytuacja prawna, jak i faktyczna. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że w sprawie brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty i owa bezprzedmiotowość istniała już od początku postępowania, ponieważ decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, również w części zawierającej informację o wysokości dodatku funkcyjnego, została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa i w tej sytuacji nie było podstaw do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2009 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący powtórzył swoje argumenty z wniosku z dnia [...] marca 2009 r. oraz skonstatował, że w powyższym wniosku nie zwracał się o samoistną zmianę rozkazu o zwolnieniu ze służby w części dotyczącej dodatku funkcyjnego, bowiem owa zmiana może nastąpić tylko wtedy, kiedy zostanie zmieniona decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu – powołując się na powyższy stan faktyczny i argumenty przytoczone przez organ pierwszej instancji – wskazał, że skarżący jednoznacznie wskazał w swoim wniosku, iż wnosi o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w części dotyczącej dodatku funkcyjnego. Natomiast dodatek funkcyjny został mu przyznany zgodnie z prawem na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. Ponieważ prawo do uposażenia wygasa, stosownie do treści art. 106 ust. 3 ustawy, z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa, stąd też ustalenie wysokości dodatku może nastąpić jedynie w stosunku do funkcjonariusza pełniącego służbę. Skoro zatem przedmiotem wniosku skarżącego jest ewentualna zmiana decyzji o zwolnieniu ze służby w części dotyczącej dodatku funkcyjnego, to należało uznać bezprzedmiotowość postępowania, bowiem decyzja owa nie rozstrzyga o dodatku funkcyjnym, a jego wysokość podana w tej decyzji, ma jedynie charakter informacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na zarzuty i argumenty zawarte zarówno we wniosku z dnia [...] marca 2009 r., jak i z odwołania, odnosząc się również do stanu faktycznego sprawy oraz podkreślił, że liczył na zmianę decyzji o przyznaniu dodatku funkcyjnego, a w konsekwencji na zmianę rozkazu o zwolnieniu go ze służby w części dotyczącej dodatku funkcyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej m.in. podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia prawdy obiektywnej i jest to jedna z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wyznacza to podstawową regułę procedowania, obowiązującą dla całości postępowania i w konsekwencji skonkretyzowanie obowiązków organu administracji publicznej w zakresie przede wszystkim ustalenia – poprzez normę prawa materialnego – dokładnej treści żądania strony wyznaczającego rodzaj sprawy, a co za tym idzie faktów mających znaczenie dla sprawy i zebrania w tym zakresie odpowiednich dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie można bowiem zapominać, że w myśl art. 61 § 1 postępowanie wszczyna się m.in. na żądanie strony i co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie poprzez złożenie wniosku przez skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. Zatem żądanie strony, a nie dyskrecjonalna wola organu, wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i w tej sytuacji organ związany owym żądaniem, jest z urzędu zobligowany do wyjaśnienia – w razie wątpliwości – rzeczywistej woli strony i podjąć w tym zakresie odpowiednie czynności. Natomiast w myśl art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i jest to kolejna podstawowa zasada postępowania administracyjnego. Implikuje to konieczność m.in. takiego prowadzenia postępowania, aby wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Niezależnie od powyższego organ winien się kierować w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym kolejną podstawową zasadą, o której mowa w art. 9 k.p.a., a mianowicie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogę mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać one winny nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody w nieznajomości prawa, zaś w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Innymi słowy mówiąc, bierność organu w zakresie udzielania stronie całokształtu informacji związanej z załatwieniem danej sprawy, to jest zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego mogących załatwić daną sprawę z wynikiem dla niej korzystnym, stanowi naruszenie prawa. Tym bardziej, że nie może się organ ograniczać jedynie do udzielania samych informacji, ale przede wszystkim wyjaśniać przepisy prawa oraz w pewnym sensie starać się być doradcą strony w zakresie udzielania jej wskazówek, co do postępowania w danej sprawie. Dodać w tym miejscu należy organowi, że zasady powyższe są zawarte również w przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. I tak odnośnie art. 9 k.p.a., w art. 10 ust. 3 E.k.d.a. stanowi się, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, zaś zasada zawarta art. 8 k.p.a. znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 12 ust. 1 E.k.d.a. w myśl którego w swoich kontaktach z jednostką urzędnik pozostaje usługodawcą i zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną (e-mail), urzędnik stara się być możliwie jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie. Skoro zaś tak, to zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a zatem wydawana jest w celu konkretyzacji norm prawnych w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i – a właściwie przede wszystkim przy wszczęciu postępowania na wniosek – według wskazań strony, co w konsekwencji powoduje ustalenie, przyznanie stosownych uprawnień, albo nałożenie konkretnego obowiązku, bądź też ich odmowę. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie zadośćuczyniły wskazanym powyżej regułom procesowym i to w sposób, który – w ocenie Sądu – mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego mianowicie powodu, że w sposób właściwy nie ustaliły żądania skarżącego. Stwierdzić bowiem należy, że wniosek skarżącego dotyczył i został zatytułowany: "Zmiany na zasadzie art. 155 kpa decyzji w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego i zmiany rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2006 r., w części dotyczącej wysokości tego dodatku", zaś w uzasadnieniu sprecyzował swoje żądanie stwierdzając: "Biorąc powyższe pod uwagę, w tym zapewnienia Pana poprzedników, a także moją nienaganną służbę w kraju jak i godne reprezentowanie polskiej Policji poza jego granicami, proszę o zmianę na zasadzie art. 155 kpa decyzji [...] w sprawie podwyższenia mi dodatku funkcyjnego a w konsekwencji zmianę rozkazu Nr [...] o zwolnieniu mnie ze służby w Policji, w części dotyczącej wysokości tego dodatku". Z leksykalnej analizy wniosku – w ocenie Sądu – wynika zatem, że skarżący żądał na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] przyznającej mu dodatek funkcyjny, a następnie – po ewentualnym uwzględnieniu jego wniosku i zmianie owej decyzji – zmiany rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w części dotyczącej dodatku funkcyjnego. Innymi słowy skarżący zawarł w swoim wniosku dwa oddzielne żądania, a mianowicie w pierwszej kolejności zmianę decyzji z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie dodatku funkcyjnego, a następnie – w razie pozytywnego uwzględnienia tej części wniosku – zmianę rozkazu personalnego z dnia [...] października 2006 r. w części dotyczącej dodatku funkcyjnego. Prawdą jest natomiast i co Sąd zauważa z urzędu, że decyzję z dnia [...] września 2005 r. odnośnie dodatku funkcyjnego wydał [...], a nie – jak podaje skarżący – [...], to organ winien tę wątpliwość wyjaśnić w myśl wskazanych już powyżej reguł procesowych. Tym bardziej, że z kolei w "skardze" z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazuje [...], jako "poprzednika" [...], pisząc: "Również i ja czuję się bardzo skrzywdzony, przede wszystkim decyzją [...], pełniącego wówczas obowiązki [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, który w związku z tą sprawą odmówił podwyższenia mi dodatku funkcyjnego przed odejściem na emeryturę. Decyzję taką podjął pomimo tego, iż jego poprzednik [...], któremu zdałem pełną relację co do mojej roli w sprawie, uznał moje racje i zapewnił mnie, że będę miał podniesiony dodatek w takim zakresie jak inni moi koledzy, którzy odchodzili w 2006 r. w stan spoczynku, na równorzędnym stanowisku". Jeżeli zatem są w tej kwestii nieścisłości, to organ był zobowiązany na mocy wspomnianych już wyżej przepisów procedury, do wezwania skarżącego o sprecyzowanie wniosku. Ponadto zupełnie niezrozumiałe jest w świetle poczynionych powyżej uwag stwierdzenie organu drugiej instancji, że skarżący jednoznacznie wskazał w swoim wniosku o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., rozkazu personalnego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w części dotyczącej dodatku funkcyjnego. Wszak również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdził wprost: "W moim piśmie, nie zwracałem się o samoistną zmianę rozkazu o zwolnieniu ze służby w części dotyczącej dodatku funkcyjnego. Ta zmiana, moim zdaniem, może nastąpić czy to w formie nowego rozkazu, czy też w formie nowej decyzji administracyjnej tylko wtedy, kiedy zostanie zmieniona decyzja w związku pisemnym wnioskiem o podwyższenie mi dodatku funkcyjnego, której jestem podmiotem". Reasumując, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w K., jak i Komendant Główny Policji w niniejszej sprawie nie przestrzegali wskazanych powyżej reguł procesowych i w konsekwencji swych rozstrzygnięć nie uzasadnili w sposób, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a przede wszystkim wydali je przedwcześnie. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości treść żądania skarżącego, a następnie dokonać subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod prawidłowo zinterpretowany przepis prawa, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. Na marginesie, bo nie ma to znaczenia w sprawie (rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Sąd na innej podstawie), wskazać należy organowi pierwszej instancji, że weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ma zastosowanie również do decyzji niewadliwych i wobec powyższego niezrozumiałym jest stwierdzenie, że "decyzja ostateczna może ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy (...)". Podobnie rzecz się ma ze stwierdzeniem, iż decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa i nie ma podstaw do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Niezależnie od powyższego niezrozumiałe jest rozumowanie organu drugiej instancji, że skoro skarżący nie pełni już służby, to nie może on żądać zmiany decyzji o dodatku funkcyjnym. Wskazać bowiem należy, że utrata przez skarżącego statusu funkcjonariusza nie powoduje, że przestaje on być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niezależnie od powyższego o niestarannym prowadzeniu niniejszego postępowania świadczy fakt, że organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji stwierdza, a w ślad za nim bezkrytycznie powołuje się na to organ drugiej instancji, iż skarżącemu wyjaśniono już pewne kwestie w piśmie Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., a mianowicie, że "decyzja ostateczna może ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Tymczasem analiza treści tegoż pisma jednoznacznie wyklucza, że poinformowano o tym skarżącego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.