II SA/Wa 641/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Jacek Fronczyk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności dochodzeniowo-śledczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej we [...] z [...] listopada 2010 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z 19 listopada 2010 r. Szef Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Oddziału Żandarmerii Wojskowej [...] wystąpił do Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej o przyznanie P.S. (dalej jako skarżący) dodatku specjalnego, przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 0,01, w związku z wyznaczeniem na stanowisko o specjalności dochodzeniowo-śledczej. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 104 ust. 1 i art. 180 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej [...] przyznał [...] P. S., pełniącemu zawodową służbę wojskową w Oddziale Żandarmerii Wojskowej [...], zajmującemu stanowisko służbowe określone grupą osobową dochodzeniowo-śledczą, miesięczny dodatek specjalny za wykonywanie czynności dochodzeniowo-śledczych, przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 0,01. Jednocześnie ustalił, że przyznany dodatek przysługuje od [...] listopada 2010 r. na czas zajmowania stanowiska służbowego określonego grupą dochodzeniowo-śledczą oraz że czas służby na stanowisku objętym dodatkiem wynosi na [...] listopada 2010 r. 15 lat, 3 miesiące, 27 dni. Uzasadniając wysokość przyznanego dodatku specjalnego organ wskazał, że skarżący zajmował dotychczas stanowisko służbowe [...] w Placówce ŻW w [...], określone grupą osobową operacyjno-rozpoznawczą. Zważył, że przy przyznawaniu dodatku specjalnego należy wziąć pod uwagę w szczególności stopień trudności i złożoności powierzonych zadań oraz efekty uzyskiwane w trakcie ich realizacji, a także poziom doświadczenia i wyszkolenia specjalistycznego żołnierza. Skarżący posiada doświadczenie, ale nie posiada odpowiedniego wyszkolenia specjalistycznego oraz nie realizuje trudnych ani złożonych zadań dochodzeniowo-śledczych. Nie uzyskuje również żadnych efektów w tej pracy. Powyższe okoliczności – w ocenie organu – nie uzasadniają przyznania skarżącemu dodatku specjalnego przy zastosowaniu większego mnożnika kwoty bazowej niż 0,01. W odwołaniu od powyższej decyzji oraz jego uzupełnieniu skarżący podał, że posiada wyszkolenie specjalistyczne. Jest bowiem absolwentem [...] w roku 1995 i ma prawo używania tytułu "technik dochodzeniowy". Zwrócił uwagę, że cała jego 17 letnia służba poświęcona była pracy w pionie dochodzeniowo-śledczym i nigdy nie kwestionowano jego wykształcenia specjalistycznego. Dla wykazania efektów swojej pracy przywołał sprawę dotyczącą znieważenia funkcjonariusza publicznego na służbie. Nadto wskazał, że w 2010 r. funkcjonariusze OŻW [...] przeprowadzili 26 postępowań przygotowawczych, co po przeliczeniu na funkcjonariusza oznacza, że skarżący przeprowadziłby 2,6 postępowania przygotowawczego. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i zważył na uznaniowy charakter decyzji o wysokości przyznanego żołnierzom dodatku specjalnego. Uznał, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji wyczerpująco wskazuje, jakie okoliczności zaważyły na decyzji o przyznaniu dodatku specjalnego w tej a nie innej wysokości. Organ I instancji odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w pismach do niego kierowanych. Organ wskazał, że wyznaczenie skarżącego na stanowisko [...] podyktowane było głównie zasadą uzyskiwania tożsamości posiadanego stopnia wojskowego ze stopniem etatowym zajmowanego stanowiska służbowego. Skarżący zajmował w Placówce Żandarmerii Wojskowej w [...] stanowisko oznaczone [...], a wyznaczony został na wyższe stanowisko odpowiadające posiadanemu przez niego stopniowi wojskowemu [...]. Ze wszystkich wolnych stanowisk służbowych branych pod uwagę w okresie wyznaczania skarżącego na stanowisko [...] wydziału dochodzeniowo-śledczego było najodpowiedniejsze zarówno z punktu widzenia wspomnianej zasady uzyskania tożsamości posiadanego stopnia wojskowego ze stopniem etatowym zajmowanego stanowiska służbowego, jak i doświadczenia zawodowego skarżącego. Zdaniem organu nie zmienia to jednak faktu, że skarżący nie posiada odpowiedniego wyszkolenia specjalistycznego, mającego ogromne znaczenie przy wykonaniu czynności dochodzeniowo-śledczych, ani też nie realizuje jeszcze trudnych ani złożonych zadań dochodzeniowo-śledczych, w związku z czym nie mógł do tej pory uzyskać żadnych efektów w tej pracy. Jak wskazał organ odwoławczy, słuszna wydaje się decyzja o przyznaniu niskiego wymiaru dodatku – do czasu zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie go w wyższym, a nawet maksymalnym wymiarze, przewidzianym w przepisie § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Przesłankami tymi są: realizowanie zadań o odpowiednim stopniu trudności i złożoności oraz podniesienie stopnia wyszkolenia specjalistycznego skarżącego. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił, że została wydana w oparciu o nierzetelne informacje. W ocenie skarżącego twierdzenia organu, że skarżący nie posiada wyszkolenia specjalistycznego i nie wie, że od 1995 r. zmianie uległy przepisy prawa, jest bezpodstawne. Skarżący wskazał, że jako żołnierz wojskowego organu ścigania ma obowiązek podnoszenia swoich kwalifikacji poprzez samokształcenie. Zajmowanie stanowisk służbowych w latach 1996-2010 w grupie osobowej dochodzeniowo-śledczej opierało się na wiedzy z zakresu prawa karnego materialnego i procesowego oraz innych przepisów. Brak znajomości tych przepisów dyskwalifikowałoby skarżącego z pracy w Żandarmerii Wojskowej. Skarżący podkreślił, że posiadanie odpowiedniej wiedzy, wykształcenia specjalistycznego z zakresu dochodzeniowo-śledczego miało swoje odbicie w decyzjach, którymi za tożsame czynności przyznawano skarżącemu dodatek w maksymalnej wysokości. Wynika z tego, iż skarżący wykonywał czynności dochodzeniowo-śledcze, [...] na poziomie bardzo dobrym i dobrym. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że wysokość dodatku specjalnego uległa obniżeniu z 600 zł do 15 zł, a także, że w karcie opisu stanowiska podano, że ukończenie kursu dochodzeniowo-śledczego jest wymaganiem dodatkowym, preferowanym, ale niewymagającym spełnienia. Podkreślił, że żaden z dotychczasowych przełożonych przez 17 lat służby wojskowej nie kwestionował jego wykształcenia specjalistycznego. W ocenie skarżącego zaskarżone decyzje naruszają jego dobre imię i uwłaczają jego godności jako żołnierza. Skarżący zarzucił naruszenie art. 30 i art. 47 Konstytucji RP i art. 212 kk. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał prezentowaną dotychczas argumentację. Organ odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, uznając, że są one nieuprawnione. Argumenty zawarte w decyzji nie miały na celu wyśmiewania się ze skarżącego, lecz miały charakter merytoryczny. Nieuzasadnione w ocenie organu są także zarzuty naruszenia art. 212 kk. Ich sformułowanie wskazuje na elementarny brak wiedzy z zakresu prawa karnego materialnego i procesowego. W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2011 r. skarżący zwrócił uwagę, że z wnioskiem o przyznanie dodatku specjalnego nie wystąpił jego bezpośredni przełożony, albowiem w dacie jego sporządzania skarżący był w dyspozycji Szefa Wydziału Operacyjno-Rozpoznawczego. Czynności dochodzeniowo-śledcze podjął dopiero [...] listopada 2010 r. Podtrzymał swoją dotychczasową argumentację dotyczącą posiadanego wykształcenia specjalistycznego. Zarzucił, że nie umożliwiono mu wzięcia udziału w postępowaniu, a dokumenty przez niego przedstawione nie zostały uwzględnione. Decyzja organu II instancji nie ma nic wspólnego z wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy. Zdaniem skarżącego zaistniałe okoliczności są odwetem wobec jego osoby przełożonego Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej [...] za złożone zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia czynu zabronionego na szkodę skarżącego. Do tej okoliczności odnosił się zarzut naruszenia art. 212 kk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Artykuł 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. S. skargi od decyzji Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zawiera uzasadnione podstawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia zasadniczego dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Dodatki do uposażenia zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej decyzji § 18 ust. 1 tego rozporządzenia żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe określone grupą osobową dochodzeniowo-śledczą, który wykonuje czynności dochodzeniowo-śledcze w Żandarmerii Wojskowej, otrzymuje miesięczny dodatek specjalny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej do 0,40 w przypadku żołnierza, który pełnił służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku od 10 do 20 lat. Przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku specjalnego uwzględnia się w szczególności stopień trudności i złożoności powierzonych zadań oraz efekty uzyskiwane w trakcie ich realizowania, a także poziom doświadczenia i wyszkolenia specjalistycznego żołnierza (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Do czasu uprawniającego do przyznania dodatku specjalnego wlicza się czas dotychczasowego pełnienia służby w wojskowych organach ścigania i wojskowych służbach specjalnych (§ 18 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia decyzję w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym wydaje się na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że przyznanie dodatku specjalnego nie jest zależne od wniosku bezpośredniego przełożonego. Dodatek do uposażenia przyznaje dowódca jednostki wojskowej i stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych decyzja w tym przedmiocie – co do zasady – nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że nie ma znaczenia w jakiej dacie został sporządzony wniosek o przyznanie skarżącemu dodatku specjalnego, ani też jego treść. Istotne jest natomiast, czy okres na jaki nastąpiło przyznanie dodatku został określony prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie okres ten został określony prawidłowo. Jak wynika natomiast z treści § 18 ust. 1 rozporządzenia, uznaniu organu została pozostawiona wysokość miesięcznego dodatku specjalnego. Biorąc pod uwagę czas pełnienia służby przez skarżącego (jak podano w decyzji z [...] listopada 2010 r., wynosił on na dzień [...] listopada 2010 r. 15 lat, 3 miesiące, 27 dni) dodatek ten mógł być ustalony w wysokości do 0,40 kwoty bazowej. Wobec działania organu w powyższym zakresie w ramach uznania administracyjnego, organ obowiązany był do szczególnie starannego przedstawienia swojego stanowiska, w tym przedstawienia branych pod uwagę przesłanek odnoszonych do okoliczności sprawy. W sprawach należących do uznania administracyjnego sądowa kontrola musi być ukierunkowana na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w przepisie art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Decyzja musi być przy tym uzasadniona dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Istotne jest również i to, że kontroli Sądu podlega stanowisko organu zawarte w decyzjach, a nie w innych pismach, w tym w wyjaśnieniach stanowiących ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W ocenie Sądu organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie nie sprostały powyższym wymaganiom. Nie rozważyły bowiem w sposób kompleksowy przesłanek, które winny być wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości dodatku specjalnego, a zostały podane w § 18 ust. 2 rozporządzenia. Skarżącemu dodatek specjalny został przyznany w pierwszym dniu pełnienia służby na nowym stanowisku służbowym. Oczywistym jest więc, że organ, ustalając wysokość przyznanego dodatku, nie mógł wziąć pod uwagę szczególnego stopnia trudności i złożoności powierzonych zadań oraz efektów uzyskiwanych w trakcie ich realizacji. Skarżący nie realizował bowiem jeszcze żadnych zadań na tym stanowisku, a przy przyznawaniu dodatku należy brać pod uwagę dokonania zawodowe konkretnego żołnierza, a nie całej jednostki organizacyjnej, w której pełni on służbę. Dodatek przyznawany jest indywidualnie, a organ ma możliwość jego różnicowania, co na pewno stanowi czynnik motywacyjny w pracy dochodzeniowo-śledczej. Inaczej natomiast sytuacja przedstawia się w przypadku pozostałych przesłanek ujętych w ww. przepisie, tj. poziomu doświadczenia i wyszkolenia specjalistycznego. W ocenie Sądu przesłanki te nie zostały rozważone przez organ w dostatecznym stopniu, a zwłaszcza poziom doświadczenia. Organ wprawdzie podał, że skarżący posiada doświadczenie, gdyż zajmował stanowiska określone grupą dochodzeniowo – śledczą, jednakże wysokość przyznanego dodatku specjalnego nie wskazuje, aby doświadczenie to zostało w rzeczywistości przez organ uwzględnione. Skarżącemu został bowiem przyznany dodatek w najniższej wysokości, co musi prowadzić do jednoznacznego wniosku, że organ, przy ustalaniu jego wysokości, doświadczenia skarżącego de facto nie wziął pod uwagę, chociaż napisał o nim w uzasadnieniu decyzji. W zakresie wykształcenia specjalistycznego organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że skarżący nie posiada odpowiedniego wykształcenia specjalistycznego. Wprawdzie organ odwoławczy przytoczył w treści decyzji wyjaśnienia Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej udzielone w trybie art. 133 k.p.a., ale informacje w nich zawarte nie stały się przedmiotem rozważań organu, które mogłyby podlegać ocenie Sądu i świadczyć o dokładnym rozważeniu przez organ także tej przesłanki. Zwrócić należy uwagę, że w przepisie § 18 ust. 2 rozporządzenia mowa jest o poziomie wyszkolenia specjalistycznego. Oczywistym jest bowiem, że jednym z wymogów mianowania na stanowisko w grupie osobowej dochodzeniowo-śledczej jest posiadanie wykształcenia specjalistycznego, gdyż jest to warunek prawidłowego wykonywania zadań z danym stanowiskiem związanych. Przy ustalaniu wysokości dodatku specjalnego istotny jest natomiast poziom tego wykształcenia. Skarżący wykształcenie specjalistyczne niewątpliwie posiada, skończył bowiem [...], a zatem stwierdzenie, że nie posiada odpowiedniego wyszkolenia specjalistycznego jest nieuprawnione. Inną natomiast kwestią jest poziom tego wykształcenia, ale ten nie był przez organy w decyzjach analizowany. Niewątpliwie metody pracy kryminalistycznej uległy zmianie na przestrzeni lat, jak również zmieniły się przepisy prawa w zakresie szeroko rozumianego prawa karnego. Skarżący miał i ma jednak w zakresie swoich obowiązków powinność samodzielnego podnoszenia swoich kwalifikacji specjalistycznych i wiedzy związanej z jego obowiązkami. W sprawie istotne przy tym jest i to, że w 2005 r. skarżący za wykonywanie czynności dochodzeniowo-śledczych otrzymywał dodatek w najwyższej wysokości. Oznacza to, że wówczas uznano, że poziom wyszkolenia specjalistycznego skarżącego jest taki, że uzasadnia maksymalną wysokość dodatku specjalnego. Natomiast w odpowiedzi na skargę udzielonej w trybie skargowym Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej [...] podał, że skarżący posiada niezbędną wiedzę i umiejętności, gdyż wykonywał takie zadania w latach 1995-2006 w różnych jednostkach Żandarmerii Wojskowej. Do tych okoliczności organ w żadnym zakresie się nie odniósł, co oznacza, że nie ustalił i rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy analizie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nieodparcie nasuwa się wniosek, że organ, przyznając skarżącemu dodatek specjalny w najniższej wysokości, całkowicie pominął jego dorobek zawodowy na stanowiskach związanych z wykonywaniem czynności dochodzeniowo-śledczych. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny poddać szczegółowej analizie doświadczenie skarżącego, jak również poziom jego wyszkolenia specjalistycznego, mając przy tym na uwadze, że możliwość podniesienia skarżącemu dodatku służbowego w przyszłości, nie zwalnia organu od jego ustalenia w adekwatnej wysokości przy uwzględnieniu przesłanek wskazanych w § 18 ust. 2 rozporządzenia. Z tych przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku, o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekając w myśl art. 152 p.p.s.a.