II SA/Wa 641/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r. K. B. zaskarżyła uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom miasta stołecznego Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 8, § 34 ust. 3, § 35 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2019 r. poz. 14836 z 10 grudnia 2019 r. ze zm.; dalej: uchwała mieszkaniowa). W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] znajdującego się pod adresem ul. [...]. Wnioskodawczyni oprócz małoletniej córki, M. W., ma jeszcze 4 pozostałych dzieci, które zostały umieszczone w rodzinie zastępczej. Tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] posiadał ojciec skarżącej - umowę najmu wypowiedziano za zaległości czynszowe. Lokal nr [...] przy ul. [...] składa się z 1 pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 28,74 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 24,00 m2. W lokalu zamieszkuje wnioskodawczyni z córką. Organ ustalił, że skarżąca zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w latach 1999-2013. Następnie zamieszkała na terenie Dzielnicy [...]. W ramach realizacji prawomocnego wyroku orzekającego eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. [...] z prawem do lokalu socjalnego skarżąca [...] grudnia 2018 r. zawarła na 5 lat umowę najmu lokalu socjalnego ul. [...] składającego się z 1 pokoju oraz kuchni o powierzchni użytkowej 42,23 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 27,84 m2. Najemcami lokalu oprócz skarżącej był jej ówczesny partner i troje małoletnich dzieci. W 2019 r. wnioskodawczyni dokonała samowolnego zajęcia innego lokalu położonego w Dzielnicy [...], ul. [...]. Do lokalu nr [...] przy ul. [...] skarżąca powróciła w 2020 r. w trakcie nieobecności byłego najemcy (ojca), który przebywa od 2016 r. do 2025 r. w zakładzie karnym. Z przedstawionych zaświadczeń wynika, że w badanym okresie średni dochód w dwuosobowym gospodarstwie domowym skarżącej wyniósł 2 680,79 zł miesięcznie i nie przekroczył wartości uprawniającej do najmu lokalu na czas nieoznaczony, tj. kwoty 4 243,13 zł. W przedmiotowej sprawie została przekroczona norma metrażowa, gdyż na 2 osoby norma metrażowa wynosi 14 m2 powierzchni mieszkalnej, natomiast zajmowany przez skarżącą lokal ma 24,00 m2 powierzchni mieszkalnej. W toku sprawy ustalono ponadto, że skarżąca zamieszkała w lokalu nr [...] przy ulicy [...], nie posiadając zgody na zamieszkiwanie w tym lokalu. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniana według powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ nie naruszył zaskarżoną uchwałą ani prawa materialnego, ani norm postępowania. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na dwóch materialnoprawnych podstawach. Pierwszą z nich stanowi § 4 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej, zgodnie z którym pomoc mieszkaniowa może być udzielona osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7. Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego łączna powierzchnia mieszkalna w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu wynosi nie więcej niż 14 m2. Drugą podstawę prawną uchwały stanowił § 32 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 3 uchwały mieszkaniowej, zgodnie z którym wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczególnej analizie uwzględniającej zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela (ust. 1 pkt 3). Na podstawie § 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej podstawą odmowy zakwalifikowania wniosku do udzielenia pomocy mieszkaniowej mogą być m.in. dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 1. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy lokal ma powierzchnię mieszkalną wynoszącą 24 m2, natomiast gospodarstwo domowe skarżącej składa się z niej samej oraz jej małoletniej córki. W związku z powyższym organ prawidłowo uznał, że warunki zamieszkiwania skarżącej nie kwalifikują jej do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Sąd nie znalazł również podstaw do podważenia poczynionego przez organ ustalenia, że skarżąca zamieszkuje przedmiotowy lokal bez zgody właściciela, czyli miasta [...]. Na podstawie § 7 ust. 4 uchwały mieszkaniowej, jeżeli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1 i 3 (tzn. z warunku spełnienia kryterium metrażu). W ocenie Sądu przedłożona organowi dokumentacja nie potwierdza związku między warunkami mieszkaniowymi skarżącej a pozostawaniem przez nią w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej, w związku z czym zarzut niezastosowania przez organ w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 uchwały mieszkaniowej nie mógł odnieść skutku. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów postępowania. Uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej bądź jego odmowy stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, niebędący jednocześnie aktem prawa miejscowego (tak NSA w węzłowej uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Tego typu uchwała jako akt opisany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, w związku z czym nie stosuje się do niego przepisów k.p.a. wprost na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 19 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4752/21, zasady wyrażone m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy uznawać za pomocne w procesie stosowania całokształtu prawa materialnego. Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze analogii legis, co na gruncie procesowego prawa administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44, J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak: S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889). Zaprezentowany powyżej pogląd dominuje w obecnym orzecznictwie NSA, a Sąd w niniejszym składzie również go podziela i przyjmuje za własny. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują odzwierciedlenie w aktach, w związku z czym nie sposób zarzucić organowi dowolności w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz w ocenie materiału dowodowego, który należy uznać za kompletny. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności zakreślenie stanu faktycznego sprawy oraz wyłożenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie organu nie nosi cech arbitralności, a zatem organ nie naruszył zasad prawdy obiektywnej, jak również zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.