II SA/Wa 644/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 644/15 w sprawie ze skargi S.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 644/15; 2. oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] lutego w 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2014 r. nr [...], którym to z rozkazem zwolniono ze służby w Policji S. P. i ustalono datę zwolnienia ze służby na dzień [...] stycznia 2015 roku. Jako podstawę materialnoprawną zwolnienia organ wskazał art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) W uzasadnieniu organ podał, iż policjant S. P. w okresie od 2007 r. do 2014 r. faktycznie nie pełnił służby przebywając przez 730 dni na zwolnieniu lekarskim. W okresie ostatnich 4 lat nie pełnił służby przez okres 530 dni, w latach 2013-2014 przez okres 322 dni. Organ wyjaśnił, że z uwagi na absencję chorobową zasadnym jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby z uwagi na ważny interes służby, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. P. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz rozkazu go poprzedzającego, skarżący podniósł naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 108, art. 135, art. 136, art. 140 k.p.a. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i dowolne przyjęcie, że zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. w punkcie 1 wyroku orzekł, że stwierdza nieważność rozkazu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W punkcie 2 wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania. W motywach uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ nie zbadał i nie wskazał, czy odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie i w konsekwencji rozpoznał odwołanie wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, co stanowiło rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, organ zarzucił naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 133 tej ustawy, poprzez pominięcie dowodu z dokumentów – koperty z datą nadania odwołania. Nadto naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 134 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że odwołanie skarżącego wpłynęło po terminie. Naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 16 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na wytknięciu organowi naruszenia art. 16 k.p.a. i art. 134 k.p.a., mimo, iż w ostatecznej konkluzji za podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego uznano art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co może prowadzić do wniosku, iż Sąd niezbyt wnikliwie zbadał istotę sprawy, czym utrudnił kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a ww. wada mogła mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego przy błędnym założeniu, że organ naruszając obowiązek zbadania, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, rozpoznał odwołanie od decyzji ostatecznej, co w ocenie Sądu stanowiło wystarczającą podstawę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawidłowego rozstrzygnięcia organu. Po zapoznaniu się z treścią skargi kasacyjnej Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 179a powołanej ustawy, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższy przepis został wprowadzony przez art. 1 pkt 52 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), obowiązującej od dnia 15 sierpnia 2015 r. Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, powołany przepis stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Przepis art. 179a cytowanej ustawy, zawiera dwie przesłanki, których zaistnienie może stanowić podstawę uchylenia wyroku Sądu I instancji, a mianowicie: nieważność postępowania albo oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Zastosowanie przez ustawodawcę w ww. przepisie alternatywy rozłącznej (spójnik "albo") oznacza, że przesłanki unormowane w art. 179a ustawy są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie – wystarczy zatem, aby została spełniona tylko jedna z nich. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, jak już wyżej stwierdzono, zachodzi przesłanka uzasadniająca zastosowanie powyższego przepisu. Wskazana przez skarżącego podstawa kasacyjna jest w stosunku do zaskarżonego wyroku usprawiedliwiona. Zasadny jest mianowicie zarzut, że rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd pominął dowód w postaci koperty z umieszczoną na niej datą nadania odwołania (k. 91 akt adm.). Zestawienie daty doręczenia zastępczego - 5 stycznia 2015 r. (k. 76 akt adm.) z datą widniejącą na kopercie nadania - 18 stycznia 2015 r. (k. 91 akt adm.) dowodzi, że odwołanie S. P. zostało wniesione w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W konsekwencji w świetle powyższego, za uzasadnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, że wydany w sprawie wyrok nie był dotknięty wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji w pkt 1 sentencji uchylił własny wyrok wydany 8 stycznia 2016 r. w trybie autokontroli w oparciu o art. 179a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 2 wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r. Sąd oddalił skargę S. P. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Dokonując kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz rozkazu go poprzedzającego Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którym to rozkazem zwolniono ze służby w Policji S. P. z dniem [...] stycznia 2015 r., Sąd stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną zwolnienia ze służby stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 355 ze zm.). W ocenie Sądu, zwolnienie skarżącego ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzedzone zostało wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, dotyczących wystąpienia przesłanek "ważnego interesu służby". Organy nie uchybiły przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., nadto obydwie decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 k.p.a., także w zakresie podpisu i uzasadnienia. Podkreślić należy, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest decyzją fakultatywną, podejmowaną w ramach uznania administracyjnego. Zakres kontroli takich decyzji jest ograniczony, bowiem brak jest podstaw do oceny jej celowości. Sąd ustala i ocenia jedynie, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostateczne zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada kryterium uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a ponadto zgromadził materiał dowodowy, którego analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, a jej uzasadnienie jest wyczerpujące i w pełni przekonywujące. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu, została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Tym bardziej może być ona zatem zastosowana w sytuacji, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie. A mianowicie skarżący nie pełnił służby, przedkładając zwolnienia lekarskie w następujących okresach: w roku 2007: - od dnia 1 lutego 2007 roku do dnia 14 lutego 2007 roku, - od dnia 15 lutego 2007 roku do dnia 28 lutego 2007 roku, - od dnia 26 marca 2007 roku do dnia 28 marca 2007 roku, - od dnia 27 kwietnia 2007 roku do dnia 11 maja 2007 roku, - od dnia 5 lipca 2007 roku do dnia 9 lipca 2007 roku, - od dnia 20 lipca 2007 roku do dnia 16 sierpnia 2007 roku, - od dnia 16 sierpnia 2007 roku do dnia 26 sierpnia 2007 roku, - od dnia 27 sierpnia 2007 roku do dnia 3 września 2007 roku, - od dnia 26 października 2007 roku do dnia 10 listopada 2007 roku, w roku 2008: - od dnia 27 lutego 2008 roku do dnia 5 marca 2008 roku, - od dnia 14 marca 2008 roku do dnia 24 marca 2008 roku, - od dnia 25 marca 2008 roku do dnia 2 kwietnia 2008 roku, - od dnia 3 kwietnia 2008 roku do dnia 16 kwietnia 2008 roku, - od dnia 16 kwietnia 2008 roku do dnia 30 kwietnia 2008 roku, - od dnia 1 maja 2008 roku do dnia 30 maja 2008 roku, w roku 2010: - od dnia 7 marca 2010 roku do dnia 19 kwietnia 2010 roku, - od dnia 20 kwietnia 2010 roku do dnia 9 maja 2010 roku, - od dnia 10 maja 2010 roku do dnia 31 maja 2010 roku, w roku 2011: - od dnia 17 czerwca 2011 roku do dnia 11 lipca 2011 roku, - od dnia 29 listopada 2011 roku do dnia 12 grudnia 2011 roku, - od dnia 13 grudnia 2011 roku do dnia 31 grudnia 2011 roku, w roku 2012: - od dnia 1 stycznia 2012 roku do dnia 22 stycznia 2012 roku, - od dnia 23 stycznia 2012 roku do dnia 27 stycznia 2012 roku, - od dnia 27 stycznia 2012 roku do dnia 31 stycznia 2012 roku, - od dnia 16 marca 2012 roku do dnia 27 marca 2012 roku, - od dnia 6 kwietnia 2012 roku do dnia 7 kwietnia 2012 roku, - od dnia 13 maja 2012 roku do dnia 15 maja 2012 roku, - od dnia 24 września 2012 roku do dnia 7 października 2012 roku, w roku 2013: - od dnia 15 kwietnia 2013 roku do dnia 30 kwietnia 2013 roku, - od dnia 26 lipca 2013 roku do dnia 29 lipca 2013 roku, - od dnia 30 lipca 2013 roku do dnia 5 sierpnia 2013 roku, - od dnia 6 sierpnia 2013 roku do dnia 20 sierpnia 2013 roku, - od dnia 21 sierpnia 2013 roku do dnia 26 sierpnia 2013 roku, - od dnia 27 sierpnia 2013 roku do dnia 9 września 2013 roku, . - od dnia 10 września 2013 roku do dnia 23 września 2013 roku, - od dnia 24 września 2013 roku do dnia 21 października 2013 roku, - od dnia 22 października 2013 roku do dnia 19 listopada 2013 roku, - od dnia 20 listopada 2013 roku do dnia 17 grudnia 2013 roku, - od dnia 18 grudnia 2013 roku do dnia 31 grudnia 2013 roku, w roku 2014 - od dnia 1 stycznia 2014 roku do dnia 21 stycznia 2014 roku (ciągłe zwolnienie lekarskie od dnia 18 grudnia 2013 roku), - od dnia 22 stycznia 2014 roku do dnia 11 lutego 2014 roku, - od dnia 12 lutego 2014 roku do dnia 11 marca 2014 roku, - od dnia 12 marca 2014 roku do dnia 8 kwietnia 2014 roku, - od dnia 1 października 2014 roku do dnia 31 października 2014 roku, - od dnia 1 listopada 2014 roku do dnia 18 listopada 2014 roku. W okresie od 1 lutego 2007 r. do daty wydania decyzji przez organ I instancji skarżący z powodu zwolnień lekarskich nie pełnił służby przez 730 dni, co stanowi 2 lata. Na przestrzeni 2010 – 2014 przez okres 530 dni. Nie wnikając w przyczyny zwolnień lekarskich, nie kwestionując ich zasadności stwierdzić obiektywnie należy, iż z uwagi na absencję skarżący nie był dyspozycyjnym funkcjonariuszem i fakt ten niewątpliwie musiał dezorganizować pracę jednostki, w której pełnił służbę. Powodował, że obowiązki skarżącego musieli przejąć nadprogramowo inni funkcjonariusze. Fakt nieobecności w służbie, niezależnie od jej przyczyn, w pełni uzasadnia ważny interes służby w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt ustawy o Policji. Wskazać należy, iż nadużywanie zwolnień lekarskich przez funkcjonariuszy doprowadziło do zmian w zakresie wysokości uposażenia za czas nieobecności. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż interes strony nie może górować nad interesem służby. Wyjaśnić też należy, iż przepisy ustawy o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze kompleksowo regulują stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji. Przewidują przywileje, ale też ograniczenia wynikające z faktu, iż stosunek służbowy policjanta nie ma charakteru umowy o pracę – jest stosunkiem służbowym. Dlatego też powoływanie się przez skarżącego na ogólne zasady k.p.a. nie mogło odnieść skutku. Nie mogły zostać też uwzględnione zarzuty skargi dotyczące odniesienia się do treści zwolnień lekarskich. W pojęciu "ważny interes służby" nie mieszczą się przyczyny absencji. Inaczej mówiąc, bez znaczenia pozostaje, czy absencja była istotnie wynikiem długotrwałej choroby, czy też nadużycia funkcjonariusza. Okolicznością istotną przemawiającą za zwolnieniem za służby za względu na ważny interes służby jest sam fakt długotrwałej absencji, co w przedmiotowej sprawie jest bezsporne i niekwestionowane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.