II SA/Wa 647/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] (pkt [...]) zmienił punkt [...] wydanego przez siebie rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w ten sposób, że zwolnionego z zajmowanego stanowiska służbowego [...] J. W. od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. przeniósł do rezerwy kadrowej. Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Szef [...] z dniem [...] grudnia 2005 r. wyznaczył [...] J. W. na stanowisko [...] i ustalił mu okres kadencji do dnia [...] listopada 2008 r., zaś rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...] zwolnił go, z dniem [...] września 2006 r., z zajmowanego stanowiska służbowego w związku z jego likwidacją. Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...] przeniósł [...] J. W. od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. do rezerwy kadrowej. Następnie, rozkazami personalnymi: z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON przedłużał ww. żołnierzowi okres pełnienia służby w rezerwie kadrowej i ustalał go odpowiednio: od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] września 2007 r., od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] września 2008 r. Wyżej wymienione rozkazy nie określały przewidywanego dla oficera stanowiska do obsady. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej z dniem [...] września 2008 r. wyznaczył [...] J. W. na stanowisko [...] i ustalił mu okres kadencji do dnia [...] marca 2010 r. Następnie, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zwolnił [...] J. W. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] października 2008 r. przeniósł go do rezerwy kadrowej, na okres do dnia [...] lipca 2009 r., nie określając przewidywanego dla oficera stanowiska do obsady. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej przedłużył żołnierzowi okres pełnienia służby w rezerwie kadrowej i ustalił go od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2009 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (pkt [...]) Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 111 pkt 10 i art. 115 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137), zwolnił [...] J. W. z dniem [...] września 2009 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. zarzucił organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez podpisanie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej, przez [...] J. B., który powinien być wyłączony od udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wskazał, iż organ nie wykazał ani faktu braku możliwości wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe, ani też faktu spełnienia warunków do zastosowania przepisów, na jakie powołał się w podstawie prawnej wydanej decyzji, tym bardziej, że okres pobytu J. W. w rezerwie kadrowej nie zakończył się i trwa nadal. Dodał również, iż nie umożliwiono stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, przez co naruszone zostało jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (pkt [...]) w części dotyczącej daty zwolnienia [...] J. W. z zawodowej służby wojskowej i ustalił nową datę zwolnienia na dzień [...] listopada 2009 r., zaś w pozostałej części ww. decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. stanowił art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Z przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej wynika natomiast, że w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje w pierwszym dniu po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Organ podał, iż z opinii Szefa Zespołu Obsługi Administracyjno – Personalnej Departamentu Kadr MON oraz dołączonych do niej kserokopii dokumentów wynika, że organ podejmował w stosunku do oficera działania zmierzające do wyznaczenia go na stanowisko służbowe w [...], jednak zakończyły się one niepowodzeniem. Podkreślił, że w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, organ nie ma obowiązku wykazywania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, jak jest to wymagane w przypadku dokonywania żołnierzowi zawodowemu wypowiedzenia stosunku służbowego przez organ wojskowy. W tej sytuacji brak jest zatem podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie możliwości wyznaczenia zainteresowanego na inne stanowisko służbowe. Minister Obrony Narodowej zaznaczył również, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Wyjaśnił, iż osoba piastująca stanowisko Dyrektora Departamentu Kadr MON nie jest stroną w sprawie zwolnienia [...] J. W. z zawodowej służby wojskowej, a wynik tej sprawy nie ma też żadnego wpływu na prawa lub obowiązki tej osoby. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie nie zachodzą też żadne inne przesłanki wymienione w art. 24 § 1 kpa, które mogłyby powodować wyłączenie pracownika organu (osoby Dyrektora Departamentu Kadr), ani też nie występują żadne przyczyny, wymienione w art. 25 § 1 kpa, które uzasadniałyby wyłączenie organu od udziału w postępowaniu. Wątpliwości co do bezstronności pracownika organu nie może wzbudzać w szczególności fakt prowadzenia w Departamencie Kadr MON działań zmierzających do wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe. Jak bowiem wynika z § 25 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 40/MON z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 270 ze zm.), zadaniem Departamentu Kadr jest m.in. prowadzenie postępowań administracyjnych (w tym przygotowywanie projektów decyzji i postanowień) w zakresie pragmatyki służbowej żołnierzy zawodowych. Wskazał także, że zaskarżona decyzja pochodzi od właściwego organu – Ministra Obrony Narodowej, zaś Dyrektor Departamentu Kadr MON jedynie podpisał tę decyzję w imieniu tegoż organu, będąc do tego umocowanym upoważnieniem, wydanym przez Ministra Obrony Narodowej. Za bezpodstawny organ uznał również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podał, iż zainteresowany, w okresie przebywania w rezerwie kadrowej, miał pełną możliwość zgłaszania wszelkich wniosków, w tym dotyczących dalszego przebiegu zawodowej służby wojskowej. Musiał mieć też świadomość, że o ile nie zostanie wyznaczony na stanowisko służbowe w okresie przebywania w rezerwie kadrowej, to z upływem tego okresu zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej, gdyż wynika to z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Minister podkreślił, że zgodnie z wykładnią przepisu art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w przypadku wniesienia środka odwoławczego od decyzji zwalniającej żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, w razie nieuwzględnienia tego środka odwoławczego, w decyzji II instancji nie zmienia się daty zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, określonej na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Z przepisu tego wynika, że w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje w pierwszym dniu po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Organ zaznaczył jednak, iż w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że [...] J. W. nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem określonym w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (pkt [...]), a faktycznie pełnił tę służbę do dnia [...] listopada 2009 r. W tej sytuacji, uwzględniając słuszny interes strony, należało zmienić termin zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej na dzień [...] listopada 2009 r., tj. na datę faktycznego zwolnienia go z tej służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. W. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zwrócił się również o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy przepis § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137) – w zakresie dotyczącym określenia terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej żołnierza niewyznaczonego na stanowisko służbowe do końca okresu pobytu w rezerwie kadrowej – jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 83 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 118 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę nawet wówczas, gdy strona skarżąca nie wskaże wprost powodów, dla których winno dojść do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, by istniały podstawy do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego i zawieszenia postępowania. Art. 118 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) stanowi, że Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Rozporządzenie to powinno przewidywać, że postępowanie związane ze zwolnieniem żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej jest w stosunku do niego jawne. Z przepisu tego wynika, że wydane na jego podstawie rozporządzenie MON ma uszczegółowić warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej oraz zapewnić jawność tej procedury. Kwestionowany przez skarżącego § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137) – aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 118 ww. ustawy, w rzeczy samej w całości uszczegóławia kwestie związane ze zwolnieniem ze służby żołnierza zawodowego, przebywającego w rezerwie kadrowej, w tym kwestię określenia daty zwolnienia ze służby. Nie można zatem uznać, że w tym zakresie rozporządzenie jest niekonstytucyjne. Minister Obrony Narodowej, precyzując procedurę zwalniania żołnierza zawodowego ze służby, przewidział w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia sytuację, w której żołnierz zawodowy przeniesiony do rezerwy kadrowej może do końca okresu pozostawania w niej nie zostać wyznaczony na stanowisko służbowe. Tego rodzaju zapis nie powinien budzić wątpliwości co do jego legalności, gdyż możliwą do zaistnienia jest sytuacja, kiedy – z przyczyn natury obiektywnej – przewidywane wyznaczenie żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe staje się niemożliwe, np. przewidziane do obsady stanowisko służbowe zostało zlikwidowane na skutek zmian reorganizacyjnych. Poczyniona uwaga ma istotne znaczenie, albowiem żołnierz zawodowy zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego – w trybie art. 20 ust. 1 ustawy pragmatycznej – może być przeniesiony do rezerwy kadrowej organu określonego w art. 20 ust. 3, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe. W praktyce winno to oznaczać, że decyzja o zwolnieniu żołnierza zawodowego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do rezerwy kadrowej może być wydana wówczas, jeśli organ wojskowy przewiduje wyznaczenie żołnierza na inne stanowisko służbowe. A contrario, jeżeli organ nie przewiduje wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, wydanie decyzji o zwolnieniu żołnierza zawodowego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do rezerwy kadrowej nie jest możliwe. W sytuacji gdy przepis prawa posługuje się zwrotem "inne stanowisko", czyniąc z tego warunek, jaki musi zostać spełniony, by możliwym było jego zastosowanie, trudno uznać za prawidłową taką decyzję, wydawaną w tym trybie, która nie wskazuje, na jakie "inne stanowisko" organ przewiduje wyznaczyć żołnierza zawodowego, zwalniając go z dotychczas zajmowanego i przenosząc do rezerwy kadrowej. Pomimo, że decyzja podejmowana na podstawie art. 20 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (art. 8 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), to dla skutku, jaki wywołuje w następstwie niewyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej, okoliczność niewskazania w niej przewidywanego do obsady stanowiska służbowego nie może pozostać bez wpływu na decyzję o zwolnieniu ze służby, podjętą na podstawie art. 111 pkt 10 ustawy pragmatycznej. Decyzja taka wydawana jest po bezskutecznym upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, czyli niewyznaczeniu żołnierza w tym czasie na stanowisko służbowe – jak należy wnioskować – stanowisko określone w decyzji wydanej w trybie art. 20 ust. 1 ustawy. Jeśli bowiem organ, zwalniając żołnierza zawodowego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przenosząc go do rezerwy kadrowej, nie określa celu (warunku; co w tym przypadku oznacza, że nie wykazuje przesłanki) dokonywanego ruchu kadrowego, bo nie wskazuje stanowiska służbowego, na które ma być wyznaczony żołnierz zawodowy (w tym celu zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesiony do rezerwy kadrowej), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to – w świetle tego, co zostało przedstawione powyżej – nie wykazuje podstaw do stosowania art. 20 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a skoro tak, to nie można uznać za prawidłową decyzji o zwolnieniu ze służby wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej (art. 111 pkt 10 ustawy pragmatycznej), gdyż nie wiadomo, czy takie przewidywane do obsady stanowisko w ogóle istniało. Stosując przepis art. 20 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, organ powinien określić przewidywane do obsady stanowisko służbowe, na które miał być wyznaczony zwolniony z dotychczas zajmowanego i przeniesiony do rezerwy kadrowej skarżący. Dopiero wówczas, po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, w trakcie której nie doszłoby do wyznaczenia go na wskazane stanowisko służbowe, choćby z powodu jego likwidacji, zachodziłaby podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w trybie art. 111 pkt 10 ww. ustawy. W takiej bowiem sytuacji przepis ten miałby pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisem art. 114 ust. 2 ustawy pragmatycznej z uwagi na pozostawanie żołnierza w rezerwie kadrowej. Tymczasem zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie skarżącego do rezerwy kadrowej przy braku określenia stanowiska służbowego, na które miałby być wyznaczony, w konsekwencji czyni decyzję o zwolnieniu ze służby wadliwą, bo nieweryfikowalną z punktu widzenia powodów, dla których nie było możliwe obsadzenie skarżącego na konkretnym stanowisku służbowym. Co więcej, tego rodzaju praktyka świadczy de facto o obchodzeniu w ten sposób przepisów o wypowiadaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez organ, które – jak w przypadku likwidacji stanowiska służbowego – wymaga od organu wykazania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko, odpowiadające jego kwalifikacjom zawodowym. Dlatego też, Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).