II SA/Wa 647/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J.G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) oraz kwotę 55 zł 20 gr (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiąca 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia W. A. ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w/w organ działając na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 powołanej ustawy, zwolnił W. A. ze służby w Służbie Celnej w B. z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło 29 maja 2010 r. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że argumenty przedstawione przez organ niższego szczebla przemawiające za zwolnieniem odwołującego się ze służby, nie znalazły odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zwolnił W. A. ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 20 listopada 2010 r. W uzasadnieniu podał, że na skutek wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przestępstwo popełnione z winy umyślnej i ścigane z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych decyzją nr [...] na okres od 3 czerwca 2008 r. do 3 września 2008 r., przedłużony następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Organ podniósł, że Prokuratura Apelacyjna [...] poinformowała, iż postępowanie przygotowawcze prowadzone przeciwko W. A. nie zostało zakończone i na obecnym etapie brak jest możliwości wskazania konkretnej daty jego zakończenia. Funkcjonariusz jest zatem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych ponad 12 miesięcy, zawieszenie ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym postępowaniem karnym, a przyczyna zawieszenia nie ustała. Tym samym wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej uzasadniające zwolnienie go ze służby. Dyrektor Izby Celnej w B. wskazał na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, gdyż taka sytuacja nie sprzyja prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na Służbę Celną zadań i jak najefektywniejszemu wykorzystaniu etatów, powoduje natomiast blokadę etatu i konieczność dodatkowego obciążenia pracą innych funkcjonariuszy. Zwrócił też uwagę na aspekt finansowy związany z obowiązkiem wypłacania zawieszonemu funkcjonariuszowi 50% uposażenia. W odwołaniu od powyższej decyzji W. A. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. W jego ocenie decyzja ta została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, który nie wprowadza obowiązku zwolnienia ze służby. W związku z tym organ decydując się na zwolnienie powinien wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności z uwzględnieniem daleko idących skutków decyzji. Zdaniem odwołującego się organ błędnie przyjął, iż w jego przypadku zachodzą przesłanki do zwolnienia ze służby, gdyż sam upływ czasu takiej możliwości nie daje, a nie zaszły żadne nowe okoliczności uzasadniające zwolnienie. Wskazał ponadto, iż nie są wiarygodne twierdzenia organu dotyczące potrzeb kadrowych i względów finansowych, zaś zatrudnienie na jego miejsce innej osoby będzie wymagało dużych nakładów finansowych. Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż jedną z fakultatywnych przesłanek zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jest zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu jego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Prowadzone przez Prokuraturę Apelacyjną [...] przeciwko W. A. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego nie zostało zakończone i trudno przewidzieć termin jego zakończenia, nie ustała zatem przyczyna zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Organ wskazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych poprzez "blokadę etatu" powoduje utrudnienia w organizacji pracy i konieczność zwiększenia obciążenia pracą innych funkcjonariuszy, co przy niedoborach kadrowych i zawieszeniu w obowiązkach w Oddziale Celnym w B. 8 funkcjonariuszy, powoduje niemożliwość właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną obowiązków. W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, nie daje podstaw do zarzutu dowolności działań organu. W sytuacji bowiem ponad 29 miesięcy okresu zawieszenia oraz w zestawieniu z problemami kadrowo–organizacyjnymi, decyzja nie nosi cech dowolności. W interesie społecznym leży bowiem, by nałożone na Służbę Celną zadania były prawidłowo realizowane, zaś zawieszenie funkcjonariusza ogranicza tę możliwość. Organ zwrócił uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożenie stabilności zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu m.in. okoliczności, których powstanie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia go ze służby. Ponadto rodzaj zadań Służby Celnej powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia nad konieczność realizowania powierzonych jej zadań państwa. Szef Służby Celnej wskazał także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04), w którym w kontekście zasady domniemania niewinności podniesiono, iż sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasadna domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane są zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. Organ podkreślił również, że przepis art. 105 ust. 10 ustawy nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego. Zwrócił jednocześnie uwagę na przepis art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który przewiduje powrót funkcjonariusza do służby w przypadkach w nim przewidzianych, a będących następstwem określonego zakończenia postępowania karnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. A. zarzucił jej: I. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 7 Kpa poprzez niewłaściwe wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zwolnienia ze służby oraz przekroczenia granic uznania administracyjnego; 2) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie takich faktów jak wieloletnia nienaganna służba, brak wpływu skarżącego na długość postępowania przygotowawczego, pominięcie okoliczności, że zachodzi duże prawdopodobieństwo uniewinnienia skarżącego oraz pominięcie zasady domniemania niewinności; 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie przyczyn dla jakich organ instytucję uznania administracyjnego zastosował na niekorzyść skarżącego oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania poprzez lakoniczne stwierdzenie, że decyzja organu I instancji nie nosi cech dowolności i w ocenie organu II instancji mieści się w granicach uznania administracyjnego; 4) art. 80 Kpa polegające na przyjęciu za udowodnione na podstawie dokumentów dołączonych przez Izbę Celną w B., że zawieszenie skarżącego powoduje tzw. "blokadę etatu", związaną z jednoczesnym odsunięciem go od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienia w organizacji pracy Izby Celnej w B. i podległych jej jednostkach w związku z niedoborami kadrowymi i zwiększenie obciążenia innych funkcjonariuszy celnych, co w konsekwencji dezorganizuje pracę i czyni niemożliwym właściwe wykonywanie zadań nałożonych na Służbę Celną, podczas gdy nie przedstawiono żadnych dokumentów ani okoliczności, które stałby na przeszkodzie świadczenia pracy przez skarżącego jako np. pracownika biurowego w Izbie Celnej w B. lub podległych jej jednostkach. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej: a) poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że zaszły przesłanki do zwolnienia ze służby skarżącego, mimo iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy oraz prawidłowej ocenie całokształtu materiału dowodowego należało wywieść, że nie było ku temu podstaw; b) poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu obligatoryjności zwolnienia ze służby w przypadku prowadzenia postępowania przygotowawczego wobec funkcjonariusza; c) poprzez dokonanie wykładni niemieszczącej się w granicach uznania administracyjnego tj. poprzez przekroczenie granic upoważnienia zawartego w przedmiotowym przepisie do wydania tego rodzaju decyzji, a w konsekwencji nadużycie instytucji uznania administracyjnego i działanie wbrew celowi uznania. Zarzucił ponadto naruszenie art. 75 § 1 Kpa i art. 77 § 4 Kpa poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji dopuścił wszelkie dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz, iż faktami znanymi organowi z urzędu są coroczne oceny okresowe funkcjonariuszy, w tym skarżącego, wystawiane przez bezpośrednich przełożonych i dlatego nie wymagają dowodu w postaci przesłuchania bezpośrednich przełożonych skarżącego i jego współpracowników na te okoliczności, a zasięgnięcie opinii związków zawodowych i przesłuchanie jako świadka [...] jest bezzasadne, bowiem nie jest wymagane zasięgnięcie takiej opinii w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi W. A. podniósł, że organ dokonując próby uzasadnienia decyzji o zwolnieniu, wskazuje na takie okoliczności jak blokada etatu, niedobory kadrowe, zwiększenie obciążenia pracą innych funkcjonariuszy, jednak w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego konsekwencje powyższej sytuacji, prowadzącej do dezorganizacji pracy, ma ponosić skarżący. W rozpatrywanej sprawie organ zaniechał zarówno zgromadzenia materiału dowodowego upoważniającego do podjęcia skrajnie negatywnej decyzji w stosunku do skarżącego, jak też nie wskazał, dlaczego pominął takie okoliczności jak długoletnia, nienaganna służba i dlaczego podczas niezmieniających się od chwili postanowienia o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych okoliczności faktycznych oraz wydał decyzję zwalniającą ze służby. W konsekwencji organ swym działaniem naruszył art. 80 Kpa poprzez przyjęcie za udowodnione jedynie w oparciu o toczące się postępowanie przygotowawcze, że W. A. jest winny zarzucanego mu czynu. Skarżący wskazał, że u podstaw decyzji o zwolnieniu ze służby legły negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia w czynnościach służbowych, wskutek wszczęcia postępowania karnego. Jedyną przesłanką, na której oparł się organ dokonując zwolnienia był zatem upływ czasu. Organ nie wskazał żadnych innych faktów, które mogły chociażby pośrednio wpłynąć na podjęcie decyzji o zwolnieniu. W.A. zwrócił uwagę, że ani w postępowaniu dyscyplinarnym, ani karnym, nie stwierdzono jego winy, a to zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje uznanie go za niewinnego. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływy 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Niewątpliwie decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Granice uznaniowości wyznaczają bowiem z jednej strony przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym przepisie art. 105 pkt 10, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustanawiające reguły prowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. Tak więc organy Służby Celnej podejmując decyzję administracyjną o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, są w szczególności zobowiązane także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winny też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Muszą wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 §1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów określonych w art. 107 §3 Kpa. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały z poszanowaniem wskazanych wyżej regulacji. Bezsporne jest bowiem, iż Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiesił W. A. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. przedłużył okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Ponadto postępowanie karne wobec funkcjonariusza prowadzone przez Prokuraturę Apelacyjną [...] – [...] (sygn. akt [...]), nie zostało zakończone i nie jest określony termin jego zakończenia. Zostały zatem spełnione przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, określone w przepisie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Stąd też zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez jego błędną wykładnię i brak podstaw do jego zastosowania jest chybiony. Nie można również zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, ma obowiązek, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywateli, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Podkreślenia wymaga, iż w interesie społecznym leży prawidłowe wykonywanie zadań nałożonych na Służbę Celną, określonych art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, polegających na zapewnieniu ochrony i bezpieczeństwa celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Zwrócić też trzeba uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej w kontekście zapewnienia realizacji zaplanowanych wpływów do budżetu państwa. Należy również zauważyć, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny, którego istotą jest m.in. wzmożona stabilność zatrudnienia, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt SK 14/98, OTK ZV nr 7/1999, poz. 163). Ponadto sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne, a idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność (por. wyrok TK z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04, OTK ZV nr 9/17/2004, poz. 93) Interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną. Natomiast sytuacja, kiedy funkcjonariusz jest zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych i nie może ich wykonywać, powoduje dezorganizację służby oraz konieczność wykonywania przypisanych mu zadań przez innych funkcjonariuszy jako czynności dodatkowych. Sąd podziela powołaną w tym zakresie argumentację organu, popartą szczegółowymi analizami etatowymi. Istotna jest przy tym okoliczność, iż w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, wbrew twierdzeniu skarżącego, następuje "blokada" etatu, gdyż przepisy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na jego miejsce innej osoby. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 77 §1 i art. 80 Kpa, ponieważ organy w sposób wyczerpujący zabrały i oceniły materiał dowodowy wskazując dokładnie, jak sytuacja zawieszenia skarżącego oraz innych funkcjonariuszy w obowiązkach służbowych dezorganizuje pracę komórki organizacyjnej, w której pełnią służbę. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 §3 Kpa, bowiem obszerne uzasadnienia zarówno decyzji Dyrektora Służby Celnej w B., jak i decyzji Szefa Służby Celnej, spełniają wymogi powołanego przepisu. Organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły, a którym dowodom odmówiły mocy dowodowej, a dotyczy to w szczególności podnoszonych przez skarżącego kwestii dotychczasowej nienagannej służby oraz pominięcia zasady domniemania niewinności. Okoliczność, iż skarżący pełnił dotychczas swoją służbę nienagannie nie ma decydującego znaczenia w sprawie, gdyż w żaden sposób nie usprawiedliwia pozostawienia go w służbie wobec trudnego do przewidzenia okresu zawieszenia go w wykonywaniu obowiązków służbowych. Natomiast przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej absolutnie nie wiąże przesłanek zwolnienia ze służby z toczącym się postępowaniem karnym, lecz z zawieszeniem w czynnościach służbowych, stąd też powoływanie się na zasadę domniemania niewinności nie jest trafne. Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 75 §1 i art. 77 §4 Kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego świadków, trzeba stwierdzić, iż nie jest on uzasadniony. Jak Sąd już wskazał, okoliczność ta w sprawie nie ma decydującego znaczenia. Ponadto, jak stwierdził organ, znane są mu coroczne oceny okresowe funkcjonariuszy wystawiane przez przełożonych i dlatego nie wymagają dowodu w postaci przesłuchania wymienionych świadków. Sąd podziela też stanowisko organu, iż żądanie zasięgnięcia opinii związków zawodowych i przesłuchanie jako świadka [...] jest bezzasadne, gdyż zasięgnięcie takiej opinii w niniejszej sprawie nie jest wymagane. Mają powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.