II SA/Wa 648/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk (spr.), , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - uchyla zaskarżoną decyzję - S. N. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. W dniu rejestracji przedłożył 9 świadectw pracy potwierdzających okresy zatrudnienia oraz 2 decyzje Wójta Gminy [...]: z dnia [...] sierpnia 2014 r. o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna od dnia [...] listopada 2013 r. na czas nieokreślony i z dnia [...] listopada 2016 r. o uchyleniu powyższej decyzji z powodu zgonu matki strony. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b. art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.), przyznał S. N. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odmowę przyznania zasiłku organ uzasadnił nielegitymowaniem się przez stronę w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ustawy. S. N. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. odwołał się od wymienionej decyzji w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z ustaleniem Starosty, co do sumy okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Wskazał, że okres jego zatrudnienia na dzień rejestracji wynosi 1540 dni, tj. 4,5 roku, gdy był opiekunem osoby niepełnosprawnej i otrzymywał zasiłek dla opiekuna, który utracił na skutek śmierci matki w dniu [...].10.2016 r. Zarejestrował się w dniu [...].12.2016 r. jako bezrobotny z nadzieją, że w związku z wejściem w życie przepisów dotyczących zabezpieczenia dla opiekunów, którzy utracą prawo do zasiłku dla opiekuna z powodu śmierci osoby nad którą sprawowali opiekę, otrzyma zasiłek dla bezrobotnych, a później prawo do świadczenia przedemerytalnego, bo zaczął 65 rok życia. Wskazał też na prawidłowo odprowadzane składki do ZUS w okresie od 2012 r. do [...] października 2016 r. Wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu powołał decyzje wydane w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna. Do odwołania załączył m.in. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznającą zasiłek dla opiekuna od dnia [...] listopada 2013 r. na czas nieokreślony oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. przyznającą zasiłek dla opiekuna od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4) i ust. 7 pkt 2) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach tynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że S. N. w dniu rejestracji nie legitymował się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku wymienionym enumeratywnie w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji strony, nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od legitymowania się przez bezrobotnego okresami zatrudnienia wymienionymi w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również okresami równorzędnymi okresowi zatrudnienia wymienionymi w art. 71 ust. 2 ustawy. Okres pobierania zasiłku dla opiekuna, na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, nie był wymieniony przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych wymienionych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. nowym brzmieniem art. 71. ust. 2 wprowadzonym na podstawie ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1940) okres ten zaliczany jest do okresów uprawniających do zasiłku. Jednakże dotyczy on tylko tych osób, które zarejestrowały się po dniu wejścia w życie powyższego przepisu, tj. po dniu 1 stycznia 2017 r. Organ stwierdził, że z uwagi na to, iż S. N. zarejestrował się w PUP w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r., kiedy to powyższy przepis nie obowiązywał, to nie ma możliwości zaliczenia mu tego okresu do okresów uprawniających do zasiłku. Z tego względu brak jest podstawy prawnej do przyznania S. N. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. stała się przedmiotem skargi S. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Podniósł, że Wojewoda [...] nie zbadał należycie sprawy, nie odniósł się do załączonych do odwołania dokumentów, w tym decyzji przyznających zasiłek dla opiekuna, co mogło mieć wpływ na odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu przedstawił także informacje dotyczące przyznania zasiłku dla opiekuna. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W sprawie niniejszej Wojewoda [...] nie kwestionował w decyzji, że okres pobierania zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, zaliczany jest do okresów, od których zależy nabycie uprawnienia do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Na mocy art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1940) w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (stanowiącym jakie okresy zalicza się do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2) po punkcie 8 dodano bowiem punkt 9 w brzmieniu: "pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, na którą opieka była sprawowana. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Błędnie jednakże organ odwoławczy przyjął w zaskarżonej decyzji, że powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do tych osób, które zarejestrowały się w urzędzie pracy po dniu wejścia w życie powołanego przepisu, tj. po 1 stycznia 2017 r. Powyższe nie wynika ani z ustawy z dnia 6 października 2016 r. ani z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na gruncie tej sprawy podkreślenia wymaga, że zadaniem organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji nie jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 516). Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, w tym przypadku dotyczącej przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, albowiem decyzja organu I instancji została zakwestionowana odwołaniem w tym zakresie. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać na stwierdzeniu, że decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania prawa do zasiłku była zgodna ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem w dniu jej wydania, którego to ustalenia organu I instancji Sąd nie kwestionuje. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest bowiem uwzględniać tak zmiany stanu faktycznego, jak i zmiany stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W dniu wydania decyzji przez Starostę [...] przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie obowiązywał. Organ I instancji nie mógł go zatem zastosować. Jednakże Wojewoda [...] obowiązany był już uwzględnić zaistniałą w dniu 1 stycznia 2017 r. zmianę stanu prawnego. Sąd nie podziela stwierdzenia organu odwoławczego, że skoro S. N. zarejestrował się w dniu [...] grudnia 2016 r., kiedy to powołany wyżej art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie obowiązywał, to nie ma możliwości zaliczenia mu wymienionego w tym przepisie okresu pobierania zasiłku dla opiekuna, do okresów uprawniających do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Ustawodawca przewidział bowiem sytuacje, w których prawo do zasiłku przysługuje od daty późniejszej niż dzień zarejestrowania się w urzędzie pracy. Zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, którego to przepisu Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę przyznania zasiłku dla bezrobotnych od daty późniejszej niż dzień zarejestrowania, to zdaniem Sądu, nie było przeszkód, aby przepis ten uwzględnić przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. S. N. do odwołania z dnia [...] stycznia 2017 r. załączył dokumenty (decyzje), które z uwagi na obowiązujący już w tym czasie art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, winny podlegać ocenie w ramach badania prawa odwołującego się do zasiłku dla bezrobotnych od dnia udokumentowania tego prawa. Sam fakt zarejestrowania strony jako osoby bezrobotnej przed dniem 1 stycznia 2017 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej prawa do zasiłku. Z uwagi na naruszenie przepisu art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, nakazującej nie tylko ponowne rozstrzygnięcie sprawy, ale przede wszystkim jej ponowne rozpatrzenie przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu zmian m.in. stanu prawnego, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienie to mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszony został również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd zauważa, że istotnie organ odwoławczy nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Sama ta okoliczność ta nie miała jednakże wpływu na wynik sprawy. Za nieuzasadniony na tym etapie sprawy Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji wynikało bowiem z niewłaściwego przyjęcia, iż znaczenie w sprawie ma data zarejestrowania bezrobotnego w urzędzie pracy i nieuwzględnienia w postępowaniu odwoławczym zmiany stanu prawnego, co nie jest równoważne z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę dotyczącą prawa S. N. do zasiłku dla bezrobotnych Wojewoda [...] uwzględni pogląd Sądu wyrażony w niniejszym wyroku, co do braku przeszkód zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 71 ust. 6 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.