II SA/Wa 649/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zakończenia okresu zatrudnienia traktowanego dla celów emerytalnych jako okresu służby w Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającą B.W. stwierdzenia zakończenia okresu zatrudnienia, traktowanego dla celów emerytalnych jako okresu służby w Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako PSP). W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż B.W. podaniem z dnia [...] lutego 2014 r. zwrócił się do Komendanta Głównego PSP o zwolnienie ze służby z dniem [...] marca 2014 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. Jednocześnie powołał się na fakt, że z dniem [...] czerwca 1992 r. został mianowany na stanowisko pomocnika przodownika roty w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej przy Zakładach [...] w S. Pismem z dnia 29 października 2015 r. radca prawny Z.G. - pełnomocnik B. W. - wystąpił do Komendanta Głównego PSP o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia zakończenia okresu zatrudnienia B. W., traktowanego dla celów emerytalnych jako służba w PSP. Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm. – dalej jako ustawa o PSP), odmówił uznania B.W. wnioskowanego okresu zatrudnienia po dniu 1 lutego 1992 r. w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub na stanowiskach, na których wykonywane były czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jako okresu służby w PSP. Pełnomocnik strony wniósł odwołanie od decyzji Komendanta PSP z dnia [...] grudnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 7 k.p.a., poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 10 k.p.a. wskutek niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych materiałów bez ważnej ku temu przyczyny - art. 10 § 2 i 3 k.p.a. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę decyzji i ustalenie faktycznej oraz zgodnej z prawem daty zakończenia przez B. W. służby w PSP, strona podniosła, iż odwołujący się od dnia 1 stycznia 1992 r. pełnił służbę pod rządami ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o PSP. Świadczą o tym załączone do odwołania 4 zakresy czynności służbowych. Zainteresowanemu nie doręczono żadnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie, dlatego wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w PSP był zasadny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stwierdził podstaw do uwzględnienia odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W motywach decyzji organ II instancji podniósł, iż na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy o PSP oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu rozwiązywania jednostek organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej oraz znoszenia stanowisk funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. Nr 78, poz. 395) rozwiązano jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz zniesiono stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy pożarnictwa z dniem 30 czerwca 1992 r. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o PSP, dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa stali się strażakami Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli w ciągu jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wyrazili na to pisemną zgodę. Powyższy przepis wyraźnie i jednoznacznie określa warunki, jakie muszą spełniać funkcjonariusze pożarnictwa, aby okres ich zatrudnienia był traktowany dla celów emerytalnych jako służba w PSP. Zaś na podstawie art. 29 ust. 6 tej ustawy strażacy, którzy złożyli deklarację, niepowołani lub niemianowani na stanowiska służbowe w PSP do dnia [...] czerwca 1999 r. tracą status strażaka PSP z upływem tego terminu. Okres zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 1 art. 129, w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub na stanowiskach, na których wykonywali czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej pomimo że faktycznie nie byli mianowani lub powołani na stanowiska służbowe w PSP od dnia 1 lutego 1992 r. nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 1999 r. traktuje się, na podstawie art. 129 ust. 7 pkt 2 ustawy, jako służbę w PSP. Stosownie do art. 129 ust. 8 i ust. 9 ww. ustawy, zakończenie okresu zatrudnienia strażaka, traktowanego jako służba w PSP, stwierdza Komendant Główny PSP w drodze decyzji, którą na podstawie art. 129 ust. 9 ustawy traktuje się dla celów emerytalnych, jako decyzję o zwolnieniu ze służby w PSP. Nadto ustawodawca zobligował również Komendanta Głównego PSP do ustalania tym strażakom wysokości uposażenia dla celów emerytalnych na podstawie art. 129 ust. 10 ustawy o PSP, przy spełnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że B. W. był zatrudniony w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej przy zakładach [...] w S. od dnia [...] września 1984 r., natomiast z dniem [...] czerwca 1992 r. został mianowany na stanowisko pomocnika przodownika roty Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej przy tych Zakładach. Minister podkreślił, iż B.W. w styczniu 1992 r. nie składał deklaracji - pisemnej zgody na przyjęcie do służby w PSP, a jednostki PSP tj. Komenda Powiatowa PSP w S. oraz Komenda Powiatowa PSP w C., do których zwrócił się organ I instancji potwierdziły, że nie posiadają żadnej dokumentacji w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik strony, wezwany pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., nie przedstawił organowi I instancji dokumentu świadczącego o złożeniu przez B.W. stosowej deklaracji, potwierdził natomiast, że ww. został przyjęty do służby w ochronie przeciwpożarowej w dniu [...] czerwca 1992 r. Oświadczył także, iż B. W. z tego powodu nie mógł złożyć pisemnej deklaracji w sprawie przyjęcia do służby w PSP. Powyższy fakt znajduje również potwierdzenie w raporcie zainteresowanego z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika, że w styczniu 1992 r. nie był on funkcjonariuszem pożarnictwa, a co za tym idzie, nie mógł złożyć deklaracji o wyrażeniu zgody na podjęcie służby w PSP. B.W. w styczniu 1992 r. był pracownikiem cywilnym Zakładów [...] w S. i z tego powodu nie podlegał przepisom ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o PSP, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. W świetle powyższych ustaleń, Komendant Główny PSP nie mógł wydać decyzji stwierdzającej zakończenie okresu zatrudnienia, traktowanego dla celów emerytalnych jako okresu służby w PSP na podstawie art. 129 ww. ustawy o PSP osobie, która nie złożyła deklaracji w sprawie przyjęcia do służby w PSP. Wydanie takiej decyzji możliwe jest wyłącznie przy spełnieniu przez funkcjonariusza pożarnictwa (a nie pracownika cywilnego, który nie pozostaje w stosunku służbowym) wymogu złożenia stosownej deklaracji. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że organ I instancji, rozpatrując wniosek strony, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. O każdym etapie prowadzonych ustaleń w sprawie pełnomocnik strony był powiadamiany. Otrzymał on na piśmie informację o poszukiwaniu przez organ deklaracji w jednostkach organizacyjnych PSP oraz braku złożenia deklaracji w jednostkach PSP. W toku postępowania ustalono, że organy PSP nie posiadają dokumentacji w sprawie zatrudnienia/służby B. W. w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej przy Zakładach [...] w S. W istocie podstawą wydania decyzji były dokumenty nadesłane do organu I instancji przez pełnomocnika strony, tj.: akt mianowania z dniem [...] czerwca 1992 r. na stanowisko pomocnika przodownika roty w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej przy Zakładach [...] w S., cztery zakresy czynności służbowych, jakie wykonywał B.W. w latach 1992, 1994, 1997 i 1999. Wobec tego zarzuty naruszenie art. 7 i 10 k.p.a. okazały się niezasadne zwłaszcza, iż wobec braku dokumentów w organach PSP w sprawie zatrudnienia/służby B. W. w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej przy Zakładach [...] w S., podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły dokumenty nadesłane do organu I instancji przez pełnomocnika strony. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 k.p.a, poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2) art. 10 k.p.a, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i wypowiedzenia się do zebranych dowodów wobec braku ważnej przyczyny wynikającej z art. 10 § 2 i 3 k.p.a., 3) art. 107 § 3 k.p.a., wobec braku podania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Mając na względzie przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż skarżący został przyjęty w dniu [...] czerwca 1992 r. do służby w Straży Pożarnej aktem mianowania Komendanta Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej w S. Z tego względu nie mógł i nie powinien złożyć pisemnej deklaracji na podjęcie służby w PSP. Skarżący wskazywał na fakt, że podstawa prawna zamieszczona w akcie mianowania - art. 2 ust. 7 pkt 5 dekretu z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa - w dacie wydania tego aktu została wydana pod rządami kolejnego aktu normatywnego, tj. ustawy, która uchyliła ww. dekret. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązany był ustalić czy ww. Komendant Straży był władny przyjąć w szeregi służby skarżącego. Zdaniem skarżącego, wadliwie wskazana podstawa prawna w akcie mianowania nie powinna przekładać się na negatywne dla niego skutki i naruszenie jego interesu prawnego. Skarżący dołączył do pisma skierowanego do organu z dnia 22 grudnia 2015 r. przedmiotowy akt mianowania oraz cztery zakresy czynności dnia [...] czerwca 1992 r., [...] października 1994 r., [...] lutego 1997 r. i [...] września 1999 r. Organ I instancji, jak również Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie nie odnieśli się do złożonych dowodów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów oceny nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 129 ust. 7 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm. – wg. stanu na dzień [...] grudnia 2015 r.). W świetle art. 129 ust. 1 i 2 tej ustawy, dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa stają się strażakami Państwowej Straży Pożarnej i zachowują ciągłość służby, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wyrażą na to pisemną zgodę. Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu, funkcjonariusze pożarnictwa, którzy nie podejmą służby w Państwowej Straży Pożarnej, zwalniani są z zachowaniem uprawnień przewidzianych w dekrecie z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa, chyba że nabyli uprawnienia do zwolnienia ze służby na korzystniejszych warunkach. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, iż mają one charakter przejściowy mający na celu uregulowanie stosunku służbowego funkcjonariuszy pożarnictwa w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 1992 r. ustawy o PSP. Regulacja ta przewidywała przyznanie statusu strażaka PSP tym spośród funkcjonariuszy pożarnictwa, którzy wyrazili na to pisemną zgodę oraz zwolnienie ze służby funkcjonariuszy, którzy takiej zgody nie wyrazili. Jednakże podmiotem, do którego wskazana norma prawna ma zastosowanie, jest osoba będąca funkcjonariuszem pożarnictwa przed dniem wejścia w życie ustawy o PSP. Następnie art. 129 ust. 7 pkt 2 i 8 ustawy o PSP przewiduje, iż okres zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 1, w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub na stanowiskach, na których wykonywali czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej od dnia 1 lutego 1992 r., niepowołanych lub niemianowanych na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej, do zakończenia tego okresu, nie dłużej jednak niż do upływu terminu określonego w ust. 6, traktuje się jako służbę w Państwowej Straży Pożarnej wyłącznie w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdza zakończenie okresu zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 7 pkt 2, traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej. Zaś ustęp 9 tego artykułu stanowi, iż decyzję, o której mowa w ust. 8, traktuje się dla celów emerytalnych jak decyzję o zwolnieniu ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Z powyższych unormowań wynika, iż decyzję pozytywną, na podstawie art. 127 ust. 9 ustawy o PSP, Komendant Główny PSP może wydać tylko osobie, która była funkcjonariuszem pożarnictwa przed dniem 1 stycznia 1992 r. Wskazuje na to jednoznaczne odesłanie w art. 129 ust. 1 określającym, iż "okres zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 1 (...) traktuje się jako służbę w Państwowej Straży Pożarnej (...)". Z niekwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń wynika, iż B.W. dopiero w dniu [...] czerwca 1992 r. został mianowany funkcjonariuszem pożarnictwa w ZZSP przy Zakładach [...] w S., a przed tą datą był pracownikiem cywilnym tych Zakładów. Skoro skarżący nie był funkcjonariuszem pożarnictwa przed [... stycznia 1992 r. to nie jest uprawniony do uzyskania decyzji stwierdzającej zakończenie okresu zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 7 pkt 2, traktowanego jako służba w PSP. Nie są przy tym zasadne zarzuty skargi mówiące o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w przeważającej mierze przedłożony przez samego wnioskodawcę, jednoznacznie wskazuje na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji oraz wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia motywów jakimi kierował się organ wydając decyzję odmowną. Zaś postulowana przez stronę analiza treści aktu mianowania skarżącego z dnia [...] czerwca 1992 r. nie miała dla wyniku niniejszej sprawy większego znaczenia. Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, skoro w jego trakcie pełnomocnik skarżącego składał wnioski i oświadczenia, które organ wziął pod rozwagę. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tego zaś strona w skardze nie wykazała. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. .