II SA/Wa 651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję. E. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW decyzją z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ponownie ustalił skarżącej wysokość emerytury, natomiast decyzją nr [...] (z tego samego dnia), na podstawie art. 22a w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponownie ustalił skarżącej wysokość renty inwalidzkiej. E. D. w dniu [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby w okresie poprzedzającym 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce. Skarżąca wyjaśniła, że służbę w Milicji - RUSW w [...] rozpoczęła w 1984 r. (jako maszynistka). Od [...] czerwca 1989 r. do [...] marca 1990 r. a więc przez okres dziesięciu miesięcy, pełniła służbę w Grupie Paszportów SB RUSW w [...]. Wnioskodawczyni podniosła, że w związku z otwarciem granic, "ludzie masowo składali wnioski o paszport", a ona przyjmowała dziennie kilkadziesiąt takich wniosków. E. D. dodała, że w dniu [...] lutego 1990 r. napisała raport o przeniesienie do Policji ponieważ "praca w Referacie Paszportów nie spełniała (jej) oczekiwań". W trakcie służby w Policji wielokrotnie była nagradzana nagrodami pieniężnymi i rzeczowymi, otrzymała Brązowy Krzyż Zasługi Rzeczypospolitej Polskiej. Ze służby odeszła w dniu [...] stycznia 2012 r., po niespełna 28 łącznego okresu służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec E. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób których służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, i którzy po 12 września 1989 r. pełnili służbę wyjątkowo rzetelnie, szczególnie wyróżniali się na tle funkcjonariuszy, legitymują się nadzwyczajnymi, bezdyskusyjnymi osiągnięciami. Tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że skarżąca pełniła służbę łącznie przez okres 27 lat, 11 miesięcy i 14 dni, przy czym, jak wynika z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z 7 kwietnia 2017 r. informującego o przebiegu służby skarżącej, przez 10 miesięcy tj. od [...] czerwca 1989 r. do [...] marca 1990 r. była to służba o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służba na rzecz totalitarnego państwa. Organ dodał, że z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. wynika, że skarżąca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki - wielokrotnie zwiększano jej dodatek służbowy do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz awansowano na wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz awansowano na wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W 2011 r. została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi. Niemniej jednak brak jest dowodów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W oparciu o te ustalenia Minister stwierdził, że "abstrahując od jednoznacznej oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez E.D., podkreślenia wymaga fakt, że w sprawie nie istnieją jakiekolwiek dowody, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia". Zdaniem organu, skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. E. D. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzuciła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nieuzasadnione przyjęcie, że nie spełnia określonych w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji wyłączającej stosowanie w stosunku do niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu skargi E. D. stwierdziła, że "krótkotrwałość" służby przed 31 lipca 1990 r . należy interpretować jako "wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą". Zdaniem skarżącej, jej służba przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała - stanowiła zaledwie 2,98% całego okresu jego służby. Skarżąca dodała, że służbę w Policji pełniła z narażeniem życia i zdrowia (przeszukiwała narkomanów posiadających ukryte strzykawki i igły, wywabiała z mieszkań groźnych przestępców), o czym świadczy to, że otrzymała III grupę inwalidzką w związku z pełnioną służbą w Policji. E. D. podniosła, że z pisma Komendanta Głównego Policji z 9 lutego 2018 r., na które powołuje się Minister w uzasadnieniu decyzji, jednoznacznie wynika, że po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Skarżąca podkreśliła, że w 2001 r. została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi. Jak wynika z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach, Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy jedynie w szczególnie uzasadnionych (a wiec wyjątkowych) przypadkach. Określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Muszą one wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Sąd zauważa, że ustawodawca nie udziela wskazań, co do tego, jak należy rozumieć te wymagania określone za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych. W szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach można mówić o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji nie ocenił, czy służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. była wyjątkowo krótkotrwała. Zdaniem Sądu dziesięciomiesięczna służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa powinna być oceniona jako krótkotrwała (chwilowa, epizodyczna, tymczasowa). Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącej, w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy (s. 2 decyzji) powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z 9 lutego 2018 r. z którego wynika, że skarżąca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Odnosząc się do tej kwestii ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "nie istnieją jakiekolwiek dowody", że skarżąca pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia". Sąd stwierdza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Trzeba wreszcie zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ podał, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Prowadzi to do wniosku, że Minister nie zbadał i nie ocenił wystarczająco osiągnięć skarżącej w służbie, mimo że we wniosku przedstawiła pewne okoliczności dotyczące jej służby, mogące wskazywać na to, że nie była przeciętnym funkcjonariuszem. Można tylko przypomnieć, że z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.