II SA/Wa 653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej – oddala skargę – Decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] J. M. została przydzielona kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] B w W. o powierzchni użytkowej 42,52 m2, powierzchni mieszkalnej 27,85 m2 oraz o strukturze 2 pokoje i kuchnia, a w kwaterze tej zostali upoważnieni do zamieszkania żona skarżącego M.M. i córka M. M.. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego [...] w [...] Wydział [...] Cywilny orzeczony został rozwód małżeństwa J. M. i M. M.J. M. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2011 r. W dniu [...] września 2014 r. zostało wszczęte postępowanie o opróżnienie kwatery tymczasowej, o czym zawiadomiono skarżącego pismem nr [...]. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 kpa, § 13 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), nakazał J. M., M. M. oraz M. M. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...]przy ul. J. [...]B w W. W uzasadnieniu – przywołując opisany powyżej stan faktyczny – podał, że art. 97 ust. 5 ustawy wskazuje na formę decyzji przy opróżnianiu lokalu, a przypadki opróżnienia lokalu zostały określone w art. 95 ust. 2-5 ustawy oraz w cytowanym już wyżej rozporządzeniu. Podstawą natomiast do wydania decyzji jest § 13 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości, zaś skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, iż w wyniku działań organów państwowych pozostaje bez przydziału lokalu mieszkalnego. Wskazał również, że jego była żona M.M. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również M.M., wskazując, iż wraz z ojcem nie posiada innego lokalu, do którego mogłaby się wyprowadzić wraz z ojcem. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267); - art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.); - § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U z 2013 r., poz. 1170), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2 – 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta, bowiem istotą tych uprawnień jest fakt, ażeby funkcjonariusz mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery odpowiadają obowiązki organów Policji do zaspokojenia tego prawa. W dalszej części stwierdził, że zgodnie z decyzją nr [...] [...] z dnia [...]lipca 2003 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie, budynki [...] i [...], położone przy ul. J. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz. U. 75, poz. 690), budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi, a wyjątkiem jest dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, gdzie w tym przypadku przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi w takich budynkach. W ustawie o Policji brak jest definicji lokalu mieszkalnego, tym niemniej każdą sytuację należy rozpatrywać indywidualnie w oparciu o zaistniały w sprawie stan faktyczny, przy uwzględnieniu powszechnych definicji funkcjonujących w obrocie. W art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 166 ze zm.) stanowi się, iż przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem lokal mieszkalny jest to lokal przeznaczony do stałego pobytu osób. Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Jak sama nazwa wskazuje, tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji na okres pełnienia służby, celem zaspokojenia obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do stałego pobytu ludzi. W świetle powyższego, bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż lokal nr [...] przy ul. J. [...] B w W. posiada status kwatery tymczasowej i z tego powodu przydzielono skarżącemu ten lokal na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]sierpnia 2003 r. jako kwaterę tymczasową. Okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu tymczasowej kwatery zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1 – 4, pkt 7 i 8, art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji oraz w przepisach szczególnych, określonych w § 13 cytowanego już wyżej rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Stąd też, stosownie do treści § 13 ust. 1 pkt 1, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Uwzględniając fakt, iż J. M. z dniem [...] lutego 2011 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, organ stwierdził, że zgodnie z treścią cytowanego wyżej przepisu, istnieją przesłanki do wydania orzeczenia w przedmiocie opróżnienia przedmiotowej kwatery tymczasowej. Nadmieniono dalej, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, wynikających z przepisów odrębnych, a wyłącznie w przypadku dyscyplinarnego wydalenia ze służby policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 3). Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został zawężony i wyczerpująco wymieniony w ustawie (funkcjonariusze, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214), której postanowienia w art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Do mieszkań tych należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Tym samym jeżeli skarżący oraz członkowie jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego, to w świetle cytowanego przepisu art. 88 ustawy pragmatycznej, posiada on prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego, tj. przydział lokalu mieszkalnego może nastąpić bez względu na czas oczekiwania na przydział, jeżeli policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego skierowania decyzji również do jego byłej żony M. M., organ wskazał, iż z ustaleń, poczynionych przez Komendanta [...] Policji w trakcie postępowania dowodowego, wynika, że M. M. uwzględniona jest w decyzji przydziałowej jako osoba uprawniona do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, jak również nadal jest w nim zameldowana (karta nr 32 akt sprawy), wobec czego słusznie uznano ją jako stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.M. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 9, 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ II instancji do wszelkich zarzutów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu; 2) naruszenie art. 7, 77, 85, 86, art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności sprawdzających (w szczególności przeprowadzenia dowodów z przesłuchania M. M., skarżącego) na okoliczność faktycznego zamieszkania w opróżnionym lokalu przez M. M. i w konsekwencji stwierdzenie, że M. M. zajmuje przedmiotowy lokal i zasadne jest orzeczenie opróżnienia lokalu również w stosunku do niej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. W wykonaniu tej delegacji wydano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) i w § 11 stanowi się, że przydział tymczasowej kwatery w budynku jednostki organizacyjnej Policji, przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego, może nastąpić tylko ona okres pełnienia służby przez policjanta w tej jednostce, zaś zgodnie z treścią § 13 ust. 1 pkt 1, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż decyzją Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), przydzielono skarżącemu J. M. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. J. [...] B w W., a do zamieszkania w niej uprawniono jego żonę M.M. i córkę M.M.. Nie budzi wątpliwości również fakt, że powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna oraz nadal znajduje się w obiegu prawnym, zaś skarżący został z dniem [...] lutego 2011 r. zwolniony ze służby w Policji. Skoro zatem skarżący – jak już wykazano – zajmował kwaterę tymczasową i został zwolniony ze służby w Policji, to na mocy wspomnianych wyżej przepisów, opróżnienie tej kwatery na mocy zaskarżonej decyzji było zasadne. Natomiast niekwestionowanym jest fakt, że skarżący nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, lecz wniosek o lokal mieszkalny, był w nim zameldowany na stałe, podpisał umowę najmu i zawierał indywidualne umowy z dostawcami mediów. Jednakże nie świadczy to o tym, że w wyniku tego sporny lokal zmienił swój pierwotny charakter, tzn. niejako samoistnie zmienił się status kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Godzi się tylko dodać w tym miejscu i wskazać skarżącemu, na co słusznie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, że skarżącemu nadal przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Uzupełnić jedynie trzeba, że nadal nierozpoznany jest jego wniosek o przydział lokalu mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Natomiast niezasadne, jak słusznie wskazał organ, są zarzuty dotyczące występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu byłej żony skarżącego. Na mocy art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że M. M. została uwzględniona w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale spornej kwatery tymczasowej na rzecz J. M., jako osoba uprawniona do zamieszkiwania w niej. Orzeczenie to nie zostało w żaden sposób zmienione lub uchylone. Dodatkowo, z wywiadu poczynionego przez organ I instancji wynika, że M. M. wprawdzie nie zamieszkuje w kwaterze nr[...] przy ul. J. [...] B w W., ale nadal jest tam zameldowana (karta nr 32 akt sprawy). Tym samym prawidłowym było uznanie jej za stronę prowadzonego postępowania o opróżnienie kwatery tymczasowej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.