II SA/Wa 653/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę K. J. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej, jako: organ lub KGP) z dnia [...] lutego 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że ww. postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o treści przez niego wskazanej. W wyniku zażalenia strony, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skarżący zwrócił się do KGP z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] marca 2024 r. W ocenie organu, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bowiem nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności orzeczenia odnoszącego się do kwestii wydania zaświadczenia. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący uznał argumentację organu za chybioną. Wskazał, że organ wbrew obowiązkowi nie wykazał niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie żądania strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. Skarżący przedstawił swoje stanowisko przemawiające za dopuszczalnością wszczęcia postępowania nieważnościowego w ww. sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się od organu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji, rozpoznając wniosek skarżącego właściwie zastosował art. 61a § 1 K.p.a. Prawidłowe jest stanowisko organu wskazujące, że art. 156 K.p.a. nie będzie miał zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 656/18). Zauważyć należy, że przepis art. 1 K.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII K.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II K.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I K.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. W świetle art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy K.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 K.p.a., znajdujące się w Dziale II K.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 K.p.a., zgodnie z tym przepisem do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II K.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 K.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II K.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 K.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). Stosownie do treści art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że ww. postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (Komentarz do art. 219 k.p.a. B. Adamiak 2017, wyd. 5 Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, System Informacji Prawnej Legalis). Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy art. 219 K.p.a., a nie z normy zawartej w przepisie art. 141 § 1 K.p.a. dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII K.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 K.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy K.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 156 § 1 K.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, byłoby niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a K.p.a. było prawidłowe. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.