II SA/Wa 655/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania Ministrowi Budownictwa odwołania strony od decyzji według właściwości - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o przekazaniu Ministrowi Budownictwa odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...]sierpnia 2006 r., nr [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania kserokopii dokumentów szczegółowo opisanych we wniosku wymienionego Stowarzyszenia i kwestionowanej decyzji. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 14 lipca 2006 r., Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewody Mazowieckiego o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej sposobu załatwienia spraw w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), poprzez przesłanie na adres Stowarzyszenia kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach spraw: 1) pism lub wniosków poszczególnych uczelni, 2) pism lub wniosków Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w tych sprawach, 3) wydanych decyzji administracyjnych i postanowień, 4) pism wnoszonych w poszczególnych sprawach przez uczelnie lub osoby je reprezentujące, w szczególności uzupełnień złożonych wniosków. Ponadto wnioskodawca wystąpił o udzielenie pisemnej informacji w zakresie: zasad jakimi kierowali się urzędnicy Wojewody Małopolskiego, kolejności rozpatrywanych spraw oraz uchybień ustawowemu terminowi wydania decyzji, a także imion i nazwisk oraz zajmowanych stanowisk i funkcji urzędników, odpowiedzialnych za wydawanie decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania kserokopii dokumentów określonych w pkt 1-4 wniosku. Organ orzekający zawarł w przedmiotowej decyzji pouczenie o możliwości wniesienia przez stronę odwołania do Ministra Budownictwa. Wbrew pouczeniu zawartemu w ww. decyzji, Stowarzyszenie [...] wniosło odwołanie od kwestionowanego orzeczenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał odwołanie Stowarzyszenia [...] Ministrowi Budownictwa - organowi właściwemu rzeczowo do jego rozpoznania. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, Stowarzyszenie [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz uznanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jego właściwości do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że przekazanie pisma strony na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., miało na celu przesłanie sprawy organowi posiadającemu uprawnienia do podjęcia przypisanych prawem działań oraz jej merytoryczne rozpatrzenie. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W świetle zaś art. 20 k.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje organów wyższego stopnia, odsyłając w tym zakresie do kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17 k.p.a.). Właściwość rzeczową ministra do rozpoznania konkretnej kategorii sprawy ustalają przepisy ustaw materialnoprawnych. Ustalenia właściwości ministra, do zadań którego należeć będzie rozpatrzenie sprawy, należy dokonywać w oparciu o przepisy ustawy o działach administracji rządowej. Przedmiotem odwołania Stowarzyszenia stało się udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej sprawy z zakresu uwłaszczenia uczelni publicznych nieruchomościami pozostającymi w ich użytkowaniu wieczystym w oparciu o przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Stosownie do treści art. 9a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), sprawy z zakresu administracji nieruchomościami, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej, należą do działu budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa. Zakres spraw i zadań realizowanych w ramach wymienionego działu wskazuje na właściwość rzeczową ministra kierującego tym działem do rozparzenia odwołania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) właściwym w sprawie gospodarki nieruchomościami, regulowanych przepisami ustawy, jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Działem budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa kieruje Minister Budownictwa – na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 131, poz. 906). Z powołanych przepisów wynika zatem, że właściwym do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] jest Minister Budownictwa. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono ww. Ministrowi naruszenie prawa polegające na przyjęciu, iż właściwym organem II instancji do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest Minister Budownictwa. Z tego względu, strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania, 2) stwierdzenie bezczynności skarżonego Ministra w rozpoznaniu odwołania, polegającej na nierozpatrzeniu sprawy w terminie 14 dni od jej przekazania organowi, 3) nakazanie skarżonemu organowi rozpatrzenie odwołania w terminie 3 dni od przesłania wyroku sądu, 4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister w swoim postanowieniu błędnie uznał, iż w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej właściwość organu odwoławczego ustala się biorąc pod uwagę zakres tematyczny wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem odmowa udzielenia informacji publicznej jest sprawą z zakresu procedury administracyjnej należącej, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o działach administracji rządowej, do kompetencji ministra właściwego do spraw administracji. Powodem wydania przez Wojewodę Małopolskiego kwestionowanej decyzji, nie jest zakres informacji lub jej rodzaj, co mogłoby uzasadniać właściwość Ministra Budownictwa, lecz bezpodstawne kwestionowanie przez organ I instancji faktu, że zawartość akt administracyjnych (jakichkolwiek) stanowi informację publiczną oraz istnienia obowiązku ich udostępnienia na wniosek, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis rangi ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem, sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy czy organy te nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż właściwość organu publicznego oznacza jego zdolność prawną do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonego rodzaju spraw. Stosownie do treści przepisu art. 19 k.p.a., organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast z treści art. 20 k.p.a. wynika, że właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych. Oznacza to, że organ administracji publicznej winien dokonać oceny podania wnoszonego przez stronę także pod kątem swojej właściwości do rozpoznania konkretnej sprawy. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać treść żądania w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W przypadku stwierdzenia właściwości innego organu do załatwienia sprawy, organ do którego sprawa trafiła jest obowiązany zastosować się do dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. i niezwłocznie, postanowieniem przekazać sprawę organowi właściwemu. W niniejszej sprawie sporne jest pomiędzy stronami, czy organem wyższego stopnia właściwym rzeczowo do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Wojewody Małopolskiego odmawiającej udzielenia w żądanej formie informacji publicznej (kserokopii dokumentów stanowiących akta administracyjne poszczególnych spraw), dotyczącej uwłaszczenia uczelni publicznych nieruchomościami pozostającymi w ich użytkowaniu wieczystym w oparciu o przepis art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), jest Minister Budownictwa, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Określenia organu właściwego należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Wojewody Małopolskiego, kierując się przedmiotem sprawy administracyjnej. Według art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie. Przepis art. 17 k.p.a. nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 k.p.a., który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy prawa materialnego w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawie. Normalną i konstytucyjnie aprobowaną praktyką jest określenie właściwości rzeczowej w ustawach materialnoprawnych dotyczących różnych kwestii powierzanych kompetencji organu administracji, a także w ustawach regulujących postępowanie administracyjne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), nie precyzuje kwestii właściwości organu administracji publicznej do rozstrzygania spraw z zakresu informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi ogólnie, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zapis ten jest uniwersalny, bowiem informacja publiczna obejmuje swym zakresem wszystkie dziedziny aktywności administracji publicznej. Zatem należy przyjąć, iż obowiązek udzielania informacji w trybie powoływanej ustawy, spoczywa na organie administracji władnym rozpatrzyć daną sprawę administracyjną. Przy czym podkreślenia wymaga, iż przepisy procedury administracyjnej stanowią jedynie instrument pozwalający zrealizować obowiązki organu w zakresie udzielania informacji publicznej, nie są zaś, jak to przyjęła strona skarżąca, przedmiotem postępowania samym w sobie. Przepisem materialnoprawnym spraw administracyjnych rozstrzyganych przez Wojewodę Małopolskiego, leżących w sferze zainteresowania Strowarzyszenia [...], jest art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Powołany przepis stanowi, iż z dniem wejścia w życie ustawy, grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje szczególny, w stosunku ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami, sposób nabycia własności nieruchomości przez uczelnię publiczną od dnia wejścia w życie tej ustawy, od dnia 1 września 2005 r. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie prawa własności z mocy ustawy. Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż przedmiot spraw administracyjnych rozstrzyganych w oparciu o powołany przepis, pozostaje w sferze gospodarki nieruchomościami. Zatem udzielenie informacji publicznej o sposobie załatwienia tego typu spraw, jak również rozpatrzenie odwołania strony od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie wychodzi poza zakres spraw dotyczących gospodarki nieruchomościami. W zaistniałej sytuacji zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wywiódł, powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 9a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 131, poz. 906 – obowiązującego w dacie orzekania), że właściwym do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] jest Minister Budownictwa. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.