II SA/Wa 657/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Mierzejewska,, asesor WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nim w mocy decyzji Pierwszej Instancji 2. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art.138 § 1 ust. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r.) w związku z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 147, poz. 1230 z 2002 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie wstrzymania panu T. W.z dniem [...] listopada 2005 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podniósł, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w M. po nowym rozpatrzeniu dokumentów mieszkaniowych wstrzymał Panu T. W. decyzją Nr [...] wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] listopada 2005 r. Ta decyzja stała się przedmiotem odwołania strony złożonego w dniu [...] października 2005 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Pan T. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ drugiej instancji stwierdził, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że strona zamieszkuje w M. przy ul. [...], w domu należącym do rodziców. Organ podkreślił, że z chwilą zwolnienia ze służby jako emerytowi Państwowej Straży Pożarnej stronie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r.). Jednak zdaniem organu, przepisy tej ustawy nie przewidują prawa emeryta do wypłaty równoważnika pieniężnego w razie braku lokalu mieszkalnego, jedynie zastrzegają, że do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Zgodnie, bowiem z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.) równoważnik ten przysługuje strażakowi w służbie stałej. Pan T. W. uzyskał prawo do policyjnej emerytury i nie pozostaje w służbie. Nie może, zatem pobierać równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż jest strażakiem zwolnionym ze służby w związku z przejściem na zasadach określonych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin na zaopatrzenie emerytalne. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przytoczył tu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1029/04), który zdaniem organu potwierdza zajęte przez niego stanowisko Organ podkreślił także, że funkcjonariuszowi korzystającemu z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym zgodnie z art. 2 pkt. 2 lit. c w/w ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Natomiast odpowiednie stosowanie w przypadku lokali przysługujących strażakom pozostającym na emeryturze przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla strażaków pozostających w służbie stałej wskazuje, że przepisy te mogą być stosowane w takim wypadku nie wprost, a z uwzględnieniem odmienności, jakie powoduje przejście strażaka na zaopatrzenie emerytalne. Zatem nie wszystkie uprawnienia związane z lokalem mieszkalnym, jakie przysługują strażakom w służbie stałej będą przysługiwały strażakom pozostającym na emeryturze lub rencie. Takim prawem, którego nie może realizować strażak po przejściu na emeryturę jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo to, bowiem jest ściśle związane z pełnieniem służby stałej i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby. Prowadzi to do wniosku, że wydana w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania omawianego równoważnika jest zgodna z prawem. W dniu 21 grudnia 2005 r. skargę na powyższą decyzję złożył pan T. W. Skarżący podniósł, iż zgodnie z przepisami o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych renciście lub emerytowi, który wcześniej służył w Państwowej Straży Pożarnej przysługuje takie samo prawo do lokalu mieszkalnego, jak funkcjonariuszowi służby czynnej. Wobec powyższego odmienna regulacja dotycząca równoważnika za brak lokalu mieszkalnego godzi w zasady ustawione przez przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podanych przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wydał w dniu [...] października 2005 r. decyzję nr [...], którą po ponownym rozpatrzeniu akt sprawy dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego orzekł o wstrzymaniu z dniem [...] listopada 2005 r. skarżącemu wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. W rozpatrywanej sprawie organy jako materialnoprawną przesłankę wydania decyzji o wstrzymaniu panu T. W. wypłaty równoważnika pieniężnego przywołały: art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej; oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu. Żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie uprawnia organów Państwowej straży Pożarnej do wydania decyzji o wstrzymaniu emerycie lub renciście uprawnionemu do świadczeń emerytalnych na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją administracyjną. Pierwszy z przytocznych powyżej przepisów wskazuje na uprawnienia funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w związku z uzyskaniem prawa do emerytury lub renty i ich rodzin do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z kolei art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przesłanki przyznania strażakowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu dookreśla zasady przyznawania strażakom w służbie stałej równoważnika. Tak, więc żaden z wskazanych przez organy obu instancji orzekających w sprawie przepisów nie dał im uprawnień do wstrzymania wypłaty równoważnika. Także inne przepisy prawa materialnego regulujące służbę w Państwowej Straży Pożarnej oraz sytuację prawną emerytów i rencistów PSP nie dają organom Państwowej. Brak jest, zatem przepisu zezwalającego organom PSP na wstrzymanie wypłaty emerytowi lub renciście PSP wcześniej przyznanego równoważnika. Podobne stanowisko wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA/Wa 600/00 Organy działały, więc bez podstawy prawnej. Należy nadto wskazać, iż w sprawie została w dniu [...] lutego 2005 r. wydana przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. decyzja nr [...], którą przyznano skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta stała się ostateczna i nigdy nie została uchylona ani zmieniona przez właściwy organ. Pozostaje, więc w obrocie prawnym. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych zmiana takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego, co ma zapewnić trwałość decyzji administracyjnych i pewność obrotu prawnego ( A Wróbel [w:] por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 s. 157). Ustawodawca zna cztery przypadki, w których decyzja ostateczna może być wzruszona: przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155 i art. 161 Kpa); uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania ( art. 145 Kpa) stwierdzenie nieważności decyzji ( art. 156 § 1 Kpa); przez uchylenie ( zmianę ) przepisów na podstawie przepisów szczególnych. (za B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 s. 101) W rozpatrywanej sprawie organ nie zmieniając w sposób określony przez w/w tryby zmiany decyzji ostatecznej wydanej uprzednio decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2005 r. wydał nową decyzję, która odbiera przyznany skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, mimo, iż decyzja ta równoważnika przyznająca pozostaje nadal w obrocie prawnym. W ten sposób również zostały naruszone w sposób rażący przepisy o zmianie decyzji ostatecznej. Organy obu instancji naruszyły zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa z wniosku strony musi zostać ponownie przez organy Państwowej Straży Pożarnej rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości