II SA/Wa 658/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Radziszewska – Krupa Protokolant specjalista – Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stosowania przepisów oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. T. z dnia [...] listopada 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lipca 2009 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] wynika, że wymieniony pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1984 r. do dnia [...] października 1989 r., tj. przez 5 lat i 16 dni, a całkowity okres służby wynosi 24 lata i 9 miesięcy. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] listopada 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby M. T. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby i ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po dniu 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi, jak również był awansowany na kolejne stopnie służbowe. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia, jednak charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji. W dalszej części podano, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazano, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma fakt, iż zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zatem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych stwierdzono, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej stwierdzono, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Dalej podkreślono, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Z kolei analizując drugą z przesłanek formalnych wskazano, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową wskazano, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy i przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze uznano, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczono, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważono, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Reasumując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wyżej wymienione przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazano że w ocenie organu spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Tymczasem służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 16 dni (około 20% całego okresu służby), zaś całkowity okres służby wymienionego wynosi 24 lat i 9 miesięcy, a zatem w tej sytuacji w tej sytuacji nie można stwierdzić, iż była ona pełniona krótkotrwale. Ponadto nie kwestionuje się, że służba po 12 września 1989 r. była pełniona rzetelne, jednakże brak jest dowodów, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczono, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji wyłączającej stosowanie cytowanych już wyżej przepisów. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – nie zgodził się, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była pełniona krótkotrwale i w dalszej części przedstawił przebieg swojej służby, zarzucając dodatkowo przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.132), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast zgodnie z treścią ust. 2 tegoż przepisu, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Decyzja podjęta na podstawie powyższego przepisu nie jest decyzją związaną, lecz uznaniową i w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Tymczasem badając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że nie została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że organ podjął czynności konieczne do należytego rozpatrzenia niniejszej sprawy i dokonał w tym zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie był dowolna. Przesłanka dotycząca okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej ustalona została przez organ na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...]. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 13a ust. 6 ustawy, do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie błędu w ustaleniach faktycznych w odniesieniu do okresu wskazanego przez IPN w informacji o przebiegu służby, jako okresu służby, o którym mowa w art. 13b powołanej ustawy. Informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12. Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazać następnie należy, że służba skarżącego, o której mowa w art. 13b ustawy, pełniona była przez okres 5 lat i 16 dni, zaś całkowity okres służby skarżącego wynosił 24 lata i 9 miesięcy. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona, bowiem okres 5 lat i 16 dni zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały. Powyższą ocenę Sąd w pełni podziela, bowiem biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 24 lata i 9 miesięcy, trafnie organ przyjął, że okres 5 lat i 16 dni nie jest krótkotrwały. Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Według z kolei Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko, był nietrwały, przemijający. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem okres aż 5 lat i 16 dni (przeszło 20%), nie może być uznany za przelotny, czy chwilowy. Trafnie tym samym organ stwierdził, że skarżący nie spełnia jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co wykluczało uwzględnienie wniosku. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" miedzy punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Kwestia oceny spełnienia pozostałych przesłanek, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, jak i szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostaje zatem bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe jednakże, w sytuacji, gdy organ nie kwestionował nadto rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd wskazuje przy tym, że ocena, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt. 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 powołanej ustawy. Zaskarżona decyzja, wobec niespełnienia przez skarżącego przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r., określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu zaopatrzeniowej, nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.