II SA/Wa 66/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Anna Mierzejewska, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie badań własnych uczelni w 2010 roku – uchyla zaskarżoną decyzję, – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, – zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej Wyższej Szkoły [...] kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i podpisaną z upoważnienia ministra przez Podsekretarza Stanu [...] J.S., działając na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2004 r. o zasadach finansowania nauki (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 1071 ze zm.), odmówił przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie badań własnych uczelni w 2010 roku. W uzasadnieniu podał, że wniosek skarżącej przeszedł dwustopniową procedurę oceny. W pierwszym etapie wystąpienie uczelni było rozpatrywane przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego, odpowiadającego (zgodnie z powierzonym mu zakresem obowiązków) za dział szkolnictwo wyższe. Forma wystąpienia uczelni oraz procedura kwalifikacji wniosków na tym etapie nie jest określona ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049), dlatego minister opracowuje zasady kwalifikacji wystąpień uczelni odpowiadające prowadzonej polityce związanej z badaniami naukowymi lub pracami rozwojowymi służącymi rozwojowi kadry naukowej oraz specjalności naukowych w uczelniach, a następnie, zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) przedstawia je Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego. "Zasady sporządzania wniosku o dotację na badania własne przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego" są dokumentem wewnętrznym ministerstwa, zawierającym wytyczne, jakimi powinny kierować się komórki organizacyjne urzędu w pracach nad przygotowaniem wniosku ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego o przyznanie dotacji na badania własne dla nadzorowanych uczelni publicznych i uczelni niepublicznych, dlatego też nie zostały one podane do publicznej wiadomości. Natomiast na stronie internetowej ministerstwa uczelnie informowane są o terminie (do 15 października roku poprzedzającego rok przyznania dotacji) składania wystąpień do ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i informacja ta zawiera również zalecenia, aby dane zawarte w wystąpieniu umożliwiły ministrowi wypełnienie wniosku stanowiącego załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową (Dz. U. Nr 205, poz. 1489 i z 2009 r. Nr 126, poz. 1044). Indywidualne wystąpienia uczelni nie stanowią wniosku o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych uczelni w roku 2010 w rozumieniu ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049), lecz są informacją o zgłoszeniu przez uczelnię chęci zostania objętą wnioskiem ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do ministra właściwego do spraw nauki. Kryteria podziału dotacji na finansowanie badań własnych nadzorowanych uczelni publicznych i uczelni niepublicznych – Zasady sporządzania wniosku o dotację na badania własne przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego na 2010 rok - zatwierdzone zostały w dniu 17 listopada 2009 r. przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (kierującego na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego działami administracji rządowej: nauka i szkolnictwo wyższe – Dz. U. Nr 216, poz. 1596) oraz przyjęte przez Radę Główną Szkolnictwa Wyższego (Uchwała Nr [...] Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2009 roku w sprawie sporządzania wniosku o dotacje na badania własne przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego na 2010 rok). Zgodnie z tymi zasadami ustalono, że wnioskowana przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego dotacja dla poszczególnych uczelni będzie składała się ze "stałej przeniesienia" stanowiącej 75% środków przyznanych uczelni na badania własne w 2008 roku oraz z udziału w puli pozostałych 25% środków podzielonych według następujących kryteriów: 1. głównych: współczynnika efektywności rozwoju kadry Ki = Di/Si, wynikającego przede wszystkim z danych nadesłanych przez daną uczelnię, gdzie: Di - oznacza liczbę stopni doktora nadawanych w i-tej uczelni w 3 latach poprzedzających rok złożenia wniosku, Si - oznacza średnią liczbę zatrudnionych w i-tej uczelni profesorów, doktorów habilitowanych i docentów ze stopniem dr hab. w 3 latach poprzedzających rok złożenia wniosku; średniej kategorii kategoryzowanych jednostek podstawowych uczelni (według ostatniej kategoryzacji); 2. dodatkowych: w przypadku uczelni niepublicznych – o dotację wnioskuje się dla uczelni w zależności od posiadania przez nią uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora oraz wnioskowania o i realizacji innych projektów badawczych. Jeśli uczelnia nie spełnia żadnego z tych kryteriów, dotacja nie jest proponowana; 3. ponadto przedkłada się propozycję wprowadzenia ograniczenia kwot wnioskowanych dla danej uczelni nie więcej niż 110% środków otrzymanych na badania własne w ubiegłym roku. Środki pozostałe w wyniku ograniczenia zostaną zaproponowane - proporcjonalnie do wyżej opisanych kryteriów - uczelniom, które w pierwszym wyliczeniu otrzymały kwotę niższą od 100% dotacji z roku ubiegłego. Wniosek Wyższej Szkoły [...] w W. wraz z pozostałymi 63 uczelniami publicznymi i 12 uczelniami niepublicznymi przeszedł procedurę oceny określoną wymienionymi zasadami i nie uzyskał rekomendacji do objęcia dotacją, ponieważ uczelnia: - nie posiada uprawnień do nadawania stopnia doktora, nie jest więc możliwe wyliczenie współczynnika Ki, - nie poddała się ocenie parametrycznej jednostek naukowych, a więc nie posiada kategorii świadczącej o poziomie realizowanych w niej badań naukowych. Oceny parametrycznej jednostki naukowej zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową (Dz. U. Nr 205, poz. 1489 i z 2009 r. Nr 126, poz. 1044), dokonuje się raz na 4 lata na podstawie informacji zawartych w corocznie składanych ankietach jednostki naukowej, obejmujących całokształt badań naukowych w jednostce. W wyniku tak przeprowadzonej oceny minister właściwy do spraw nauki ustala dla jednostki naukowej kategorię w skali od 1 do 5, przy czym kategoria 1-sza jest najwyższą. - nie ubiegała się o finansowanie badań naukowych realizowanych w ramach projektów badawczych własnych (promotorskich, habilitacyjnych). Liczba zgłaszanych przez jednostkę naukową wniosków, a przede wszystkim ich wysoka ocena kwalifikująca do objęcia finansowaniem (około 30% wniosków uzyskuje kwalifikację), pozwala poza oceną parametryczną określić możliwości prowadzenia w jednostce badań naukowych oraz ustalić ich poziom. Raport zespołu oceniającego jakość kształcenia Państwowej Komisji Akredytacyjnej, przesłany do ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego przez Wyższą Szkołę [...] w W. przy piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. nie mógł mieć wpływu na wniosek ministra o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych uczelni w 2010 r., gdyż wpłynął po terminie złożenia go do ministra właściwego do spraw nauki (termin ten zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzeniem minął w dniu 30 listopada 2009 r.), a także zawierał ocenę działalności dydaktycznej, a nie naukowej uczelni. Pierwszy etap oceny zamyka sporządzenie przez ministra (wg wzoru stanowiącego załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową - Dz. U. Nr 205, poz. 1489 i z 2009 r. Nr 126, poz. 1044) wniosku o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych uczelni i przesianie go w terminie określonym w § 11 ust. 1 rozporządzenia do ministra właściwego do spraw nauki. Wniosek ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego rekomendował do objęcia finansowaniem 61 uczelni publicznych i 8 uczelni niepublicznych oraz nie dał rekomendacji (wnioskowana kwota dotacji "0") 2 uczelniom publicznym oraz 5 uczelniom niepublicznym, w tym Wyższej Szkole [...] w W.. W drugim etapie – wniosek ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, rozpatrywany był przez powołany zarządzeniem Nr [...] Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2008 r. w sprawie powołania interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni Interdyscyplinarny Zespół do Spraw Badań Własnych Uczelni, w skład którego wchodzi 8 profesorów reprezentujących poszczególne rodzaje uczelni. Interdyscyplinarny Zespół do Spraw Badań Własnych Uczelni, na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2010 r. (protokół nr [...] posiedzenia Interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni z dnia [...] stycznia 2010 r.) zapoznał się z kryteriami oceny wniosków uczelni o objęcie ich dotacją na badania własne w 2010 r., zatwierdzonymi przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz przyjętymi przez Radę Główną Szkolnictwa Wyższego, a następnie wynikiem ich zastosowania w stosunku do poszczególnych uczelni. Następnie, stosując się do kryteriów zawartych w § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia oraz art. 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 169, poz. 1049) jednogłośnie uznał, że procedura kwalifikowania wniosków do objęcia dotacją na badania własne uczelni pozwoliła wyłonić grupę składającą się z 61 uczelni publicznych i 8 uczelni niepublicznych o gwarantowanym wysokim poziomie prowadzonych badań naukowych. W grupie tej nie znalazła się Wyższa Szkoła [...] w W. Wstępna opinia Interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni przedstawiona została Komisji Badań na Rzecz Rozwoju Nauki Rady Nauki na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2010 r. (Protokół Nr [...] Nauki Rady Nauki z dnia [...] lutego 2010 r.) Komisja jednomyślnie pozytywnie zaopiniowała stanowisko Interdyscyplinarnego Zespołu do Spraw Badań Własnych Uczelni i postanowiła rekomendować Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego wnioskowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego dotacje na badania własne uczelni. Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Wyższa Szkoła [...] w W. poinformowana została o zakończeniu procedury przyznawania dotacji na badania własne uczelni w 2010 r. oraz możliwości zapoznania się z wszelkimi materiałami i dowodami w sprawie, a także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie z § 11 Regulaminu Działania Rady Nauki stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 7/2005 Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie Regulaminu działania Rady Nauki, w posiedzeniu organów Rady Nauki, poza jej członkami mogą uczestniczyć wyznaczeni przez Ministra dyrektorzy departamentów ministerstwa obsługującego Ministra lub jego zastępcy, zaś w posiedzeniach zespołów roboczych – pracownicy ministerstwa, wskazani przez dyrektorów właściwych departamentów. Jedyną formą uczestnictwa strony w procesie administracyjnym oceny wniosków o przyznanie dotacji podmiotowej na działalność statutową, w tym na badania własne uczelni, wynikającą z Regulaminu Działania Rady Nauki, jest umożliwienie stronie zapoznania się z wszelkimi materiałami i dowodami w sprawie oraz wypowiedzenia się co do nich, co uczyniono. W dniu [...] marca 2010 r. przedstawiciel rektora Wyższej Szkoły [...] w W. otrzymał kopie wszystkich zebranych materiałów i dowodów w sprawie przyznawania dotacji na badania własne uczelni. Z prawa wypowiedzenia się co do przedstawionych materiałów w sprawie skorzystał rektor Wyższej Szkoły [...] w W. w piśmie z dnia [...] marca br. W niniejszym uzasadnieniu do decyzji odpowiedziano na przedstawione w piśmie zarzuty. Przyjmując opinię Komisji Badań na Rzecz Rozwoju Nauki Rady Nauki, po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony wyrażonym w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. oraz kierując się zasadą wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, określoną w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), postanowiono jak na wstępie. Po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] podpisaną z upoważnienia ministra przez Podsekretarza Stanu [...] J.S., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś w uzasadnieniu w głównej mierze powołał się na podaną w niej argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wyższa Szkoła [...] w W. zarzuciła zaskarżonej decyzji brak podstaw prawnych do wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego przez organ dokumentu "Zasady sporządzania wniosku o dotację na badania własne przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego", brak podstaw prawnych do odmowy przyznania dotacji, bezprawne zastosowanie do oceny wniosku Wyższej Szkoły [...] w W. kryteriów zastosowanych w "Zasadach sporządzania wniosku o dotację na badania własne przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego" oraz rażące naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji i przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Innymi słowy mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dopuścił się w sprawie naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był działający z upoważnienia organu Podsekretarz Stanu – [...] J.S., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie do zarzutów ze skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) i art. 152 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 i 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.