II SA/Wa 66/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia podyplomowe postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] grudnia 2012 r. M.K. sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], którą Rektor negatywnie rozpatrzył odwołanie M.K. od decyzji Kierownika Interdyscyplinarnego Podyplomowego Studium Kształcenia [...] z dnia [...] września 2012 r. (bez numeru) o nieprzyjęciu na studia podyplomowe. W odpowiedzi na skargę, Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu, decyzja o przyjęciu albo nieprzyjęciu na studia podyplomowe nie jest decyzją administracyjną, wydawaną w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a wobec tego nie służy na nią skarga do sądu administracyjnego, a jedynie możliwość odwołania się – stosownie do § 24 regulaminu studiów podyplomowych – do Rektora Uniwersytetu W. Podniósł zarazem, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 11, pkt 18 i pkt 18m ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572), nie ma zastosowania jej art. 207 ust. 1. Organ swoje stanowisko powtórzył w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r., zaznaczając, że uczestnik studiów podyplomowych nie jest studentem, a – w myśl art. 2 ust. 1 pkt 18m cytowanej ustawy – słuchaczem. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 66/13 skarżąca została wezwana – pod rygorem odrzucenia skargi – do uiszczenia, w terminie 7 dni, wpisu sądowego od wniesionej skargi w wysokości 200 złotych. Wyżej wskazane zarządzenie zostało doręczone skarżącej w dniu 21 maja 2013 r. (odebrał je dorosły domownik – P.K., karta 28). Zgodnie z informacją Oddziału Finansowo-Budżetowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. (karta 31), należny wpis nie został uiszczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 222 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ono odrzuceniu. Wynika z powyższego, że kwestią wstępną, poprzedzającą wezwanie skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego, było ustalenie przez Sąd, czy sprawa ze skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia na studia podyplomowe w szkole wyższej mieści się w kognicji sądów administracyjnej, wyznaczonej przez art. 3 cytowanej ustawy, co kwestionował organ. Przechodząc do rozważenia przedstawionego problemu, wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), studia podyplomowe oznaczają formę kształcenia, na którą są przyjmowani kandydaci posiadający kwalifikacje co najmniej pierwszego stopnia, prowadzoną m.in. w uczelniach, kończącą się uzyskaniem kwalifikacji podyplomowych. Uczelnia ma prawo do ich prowadzenia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 8 ust. 7 i 8, art. 13 ust. 1 pkt 6 przywołanej ustawy; trwają one nie krócej niż dwa semestry (art. 8a cyt. ustawy). Za prowadzenie studiów podyplomowych uczelnia ma prawo pobierać opłaty (art. 99 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 18m tej ustawy, uczestnik studiów podyplomowych jest określony w niej jako "słuchacz", co ustawodawca odróżnia od pojęć "student" (art. 2 ust. 1 pkt 18k cyt. ustawy) czy "doktorant" (art. 2 ust. 1 pkt 18l cyt. ustawy). Słuchacz taki, zostając absolwentem studiów podyplomowych, otrzymuje świadectwo ich ukończenia (art. 167 ust. 1 cyt. ustawy). Na gruncie powyższych przepisów, sytuacja słuchaczy studiów podyplomowych jest podobna, ale nie tożsama z sytuacją studentów. Ustawodawca nie przewidział ponadto odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących studentów do słuchaczy studiów podyplomowych. Trafnie zatem podniósł organ, że w sprawie nie ma zastosowania art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Niedopuszczalne jest jednak w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) założenie, że w sytuacji, gdy ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym milczy na temat charakteru prawnego rozstrzygnięcia i dopuszczalności jego zaskarżenia, to wówczas inne akty prawne nie mają zastosowania, a droga sądowa jednostce może zostać zamknięta. Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami." Z tego względu, zdaniem Sądu, kluczowe jest ustalenie charakteru sprawy o przyjęcie na studia podyplomowe. Wniosek o przyjęcie na studia podyplomowe w szkole wyższej uruchamia postępowanie toczące się przed organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (zakładem administracyjnym), jakim jest szkoła wyższa, w należącej do właściwości jej organów sprawie indywidualnej, rozstrzyganej co do istoty w drodze aktu indywidualnego, władczego, jednostronnego, skierowanego do jednostki niepodporządkowanej ani służbowo, ani organizacyjnie (zewnętrznego), a zatem, stosownie do art. 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym we wskazanym postępowaniu mają zastosowanie przepisy kpa, skoro ustawodawca nie zdecydował się reżimu prawnego unormować odmiennie, np. uelastyczniając go, jak uczynił to w przywołanym art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Sąd zaznacza, że decyzja w przedmiocie przyjęcia na studia podyplomowe do szkoły wyższej pozostaje decyzją w przedmiocie przyjęcia na studia w niej, od lat uznawaną tak w jednolitym orzecznictwie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1982 r. o sygn. akt II SA 532/82, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 1982, nr 1, poz. 64; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1983 r. o sygn. akt III AZP 3/83, niepubl.), jak i w doktrynie (zob. m.in. E. Ochendowski, Sądowa kontrola decyzji w sprawie przyjęcia do zakładu administracyjnego, "Acta Universitatis Wratislaviensis" no 857, Wrocław 1985, "Prawo" CXLIII, s. 235-236; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Zakład administracyjny, w: Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 120-122; Z. Czarnik, J. Posłuszny, Zakład publiczny, w: System prawa administracyjnego, Tom 6. Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 470, 490), za decyzję administracyjną wydawaną w trybie kpa. Następuje bowiem nawiązanie stosunku administracyjnego (zakładowego) między jednostką niepodporzadkowaną w jakikolwiek sposób uczelni (niebędącą jeszcze "słuchaczem" studiów podyplomowych) a tą szkołą wyższą, będącą zakładem administracyjnym (publicznym). Rozstrzygnięcie to dotyczy zatem bezpośrednio praw (do uczestnictwa w studiach podyplomowych) i obowiązków (przestrzegania regulaminu studiów podyplomowych; uiszczania opłaty za studia podyplomowe stosownie do art. art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym) jednostki, określanych przez organ administracji. Sąd bierze ponadto pod uwagę, że uznanie za prawidłowe odmiennego zapatrywania – zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę – oznaczałoby odmówienie osobie ubiegającej się o uczestnictwo w studiach podyplomowych zapewnienia gwarancji procesowych, co godziłoby w zasadę sprawiedliwości proceduralnej, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto, wobec faktu, iż sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2002 r. o sygn. akt III CKN 466/00, niepubl.), zaaprobowanie poglądu organu skutkowałoby zamknięciem jednostce drogi sądowej, co jest wprost zakazane przez art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Z tego względu, Sąd w niniejszej sprawie zajął przeciwne stanowisko, przyjmując za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że akt indywidualny winien zapaść w trybie i formie zapewniającej użytkownikowi szkoły wyższej gwarancje procesowe przewidziane w kpa, w tym prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. o sygn. akt OPS 5/03, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 2004, nr 1, poz. 9). Wskazanych gwarancji nie znosi autonomia szkolnictwa wyższego, której zakres wyznaczają wszak ustawy zwykłe, zatem wykładnia § 24 regulaminu studiów podyplomowych na Uniwersytecie W. przez organ, jako mającego wykluczać możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, jest wadliwa. Reasumując przedstawione rozważania, sprawa przyjęcia na studia podyplomowe jest sprawą administracyjną załatwianą w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa) zawierającej elementy określone w art. 107 § 1 kpa, w tym pouczenie o środkach zaskarżenia. Z tego względu podlega ona kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga podlega wpisowi, stosownie do art. 230 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 66/13 skarżąca została wezwana – pod rygorem odrzucenia skargi – do uiszczenia, w terminie 7 dni, wpisu sądowego od wniesionej skargi w wysokości 200 złotych, stosownie do § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Artykuł 220 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skarżąca nie wykonała wezwania Sądu do uiszczenia wpisu sądowego w zakreślonym do tego terminie, co skutkuje odrzuceniem skargi i uniemożliwia sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi. Pomimo prawidłowo doręczonego stronie skarżącej w dniu [...] maja 2013 r. (dowód – zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sądowych sprawy, karta 28) odpisu zarządzenia z dnia 15 kwietnia 2013 r. (wraz z niezbędnym pouczeniem o skutkach niewykonania wezwania w zakreślonym terminie), skarżąca M.K. nie uczyniła zadość wezwaniu Sądu i nie uiściła należnego wpisu sądowego. Skarga zatem, jako nieopłacona, podlega odrzuceniu. Z tych względów, na podstawie art. 220 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.