II SA/Wa 663/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, M. S. wystąpił do Urzędu Miejskiego w H. o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. Czy Urząd Miejski w H. w [...] r. kontrolował gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa w zakresie posiadania umów na wywóz nieczystości stałych i płynnych? Ile było takich kontroli? Jaki był uch rezultat? 2. Ile nowych koszy ulicznych ustawiono na terenie gminy w [...] r.? 3. Ile dzikich wysypisk zlikwidowano w [...] r. na terenie gminy, gdzie zlikwidowano wysypiska i za jaką kwotę? W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz H. pismem z dnia [...] listopada 2011 r. poinformował wnioskodawcę w odniesieniu do żądania określonego w pkt 2 wniosku, że do listopada [...] r. nie ustawiano nowych koszy ulicznych. Jednocześnie wskazał, że żądania zawarte w pkt 1 i 3 wniosku dotyczą informacji przetworzonych i w związku z tym wezwał go w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma, do wykazania, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). M. S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza H. podnosząc, że odpowiedzi na zadane we wniosku pytania wymagają jedynie podania danych znajdujących się w dyspozycji Urzędu Miejskiego w H. i nie wymagają przetworzenia. Burmistrz H. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia M. S. informacji publicznej przetworzonej, określonej w pkt 1 i 3 wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu podał, że udostępnienie powyższych informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, co wskazuje na proces ich przetworzenia. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie przetworzonej informacji publicznej. Zainteresowany nie wykazał, że zamierza wykorzystać wnioskowane informacje, np. dla poprawy funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, lepszej ochrony interesu publicznego bądź dla dobra wspólnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. podał, że pełni funkcję radnego w Radzie Miejskiej w H. w kadencji 2010-2014 i jest osobą działającą w imieniu szeroko rozumianego interesu publicznego wynikającego z tego faktu. Zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje publiczne, o jakie wnosił, wymagają wykazania interesu publicznego przez radnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [....] z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu padało, że niewątpliwie żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami publicznymi, dotyczą bowiem w sposób bezpośredni szeroko rozumianego majątku publicznego i funkcjonowania gminy oraz urzędu miasta (art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W jego ocenie poza sporem jest ponadto, iż istotą żądania jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która – co do zasady – wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się najczęściej w dokumentach dostępnych w urzędzie, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Organ wskazał, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, uzyskanie tego typu informacji jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać zatem taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób i okoliczności rozstrzygania oraz późniejszą realizację, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Na gruncie prawa do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. Zdaniem Kolegium, podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie przez wnioskodawcę interesu publicznego jest więc wykazanie, że zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, informacje, o które się ubiega, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również podania okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym. Natomiast ocena, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej ustawowej przesłanki w decyzji odmownej. Oran stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, gdyż nie podał, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać. Natomiast jego subiektywna ocena, że jako radny Rady Miejskiej w H. reprezentuje interes publiczny i ma obowiązek interesowania się realizacją zadań władzy publicznej, jest stanowczo niewystarczająca. Oczywiste jest bowiem, że radni reprezentują interes publiczny (wspólnoty samorządowej), a swoim mandatem winni służyć społeczności lokalnej. W tym celu zostali przecież powołani, a obowiązujące przepisy prawa przewidują dla radnych szczególne uprawnienia, np. kontrolne. Jednakże w przypadku informacji publicznej przetworzonej nie jest istotne, kto się o nią ubiega, ale w jakim celu. W ocenie organu sprawowanie mandatu radnego nie daje samo przez się uprawnienia do żądania informacji przetworzonej bez wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. – poprzez niewyczerpujące zbadanie stanu faktycznego w zakresie istnienia istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie udzielenie informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu nie zgodził się ze stanowiskiem, że uzyskanie żądanych informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołał się na przepis art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Ponadto na dobro gminy i jej mieszkańców wyraźnie wskazuje treść przysięgi składanej przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego. Radni tworzą radę gminy będącą organem kontrolnym, która w tym celu powołuje komisje rewizyjne. Skarżący wskazał, że dbanie o dobro wspólnoty lokalnej, jako jeden z podstawowych obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu radnego, zmusza do działań szerszych i bardziej wnikliwych niż te, które spoczywają na obywatelu niepiastującym funkcji publicznej, czy też są dla niego dostępne. W ocenie skarżącego, dla prawidłowego wykonywania mandatu, w tym zwłaszcza uczestniczenia w posiedzeniach rady gminy czy komisji rewizyjnej, konieczny jest dostęp do dokładnych i wyczerpujących informacji o działaniach gminy, a fakt pełnienia danej funkcji stanowi podstawę oczywistą i wystarczającą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w zarzutach skargi. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że do badania przesłanki interesu publicznego podmiot zobowiązany może przystąpić dopiero po ustaleniu, że żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji przetworzonej. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie przetworzenia należy rozumieć wszystkie te działania podejmowane przez pracowników podmiotu zobowiązanego, które wymagają intelektualnego wkładu w celu stworzenia treści informacji. W tym ujęciu informacja przetworzona jest informacją nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są dokumenty (materiały) znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Przetworzenie przybiera więc postać czynności wymagających przeprowadzenia gruntownych analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, jak również takich, które sprowadzają się do sporządzenia różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów, a także zestawień danych itp. które nie są wynikiem wynikających z przepisów prawa działań sprawozdawczych (M. Jabłoński, a: Konstrukcja prawna tzw. kosztów dodatkowych w ustawie o dostępie do informacji publicznej [problem ustalenia i pobierania kosztów przez organy gminy], PPiA.2005.65.265, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. I OSK 976/11, Lex nr 1068556). W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy żądanie skarżącego sprowadzające się do odpowiedzi na pytania, czy Urząd Miejski w H. w [...] r. kontrolował gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa w zakresie posiadania umów na wywóz nieczystości stałych i płynnych, ile było takich kontroli, jaki był ich rezultat, ile "dzikich" wysypisk zlikwidowano w [...] r. na terenie gminy, gdzie je zlokalizowano oraz za jaką kwotę, w istocie dotyczą informacji przetworzonej w powyższym rozumieniu. Niewątpliwie pytanie o ilość kontroli umów na wywóz nieczystości oraz zlikwidowanych "dzikich" wysypisk śmieci, nie wymaga intelektualnego wkładu w celu stworzenia nowej informacji, a nadto nie pociąga za sobą gruntownych analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu gminy. Żądaną informację można bowiem uzyskać poprzez proste zliczenie odpowiednio, ilości kontroli oraz ilości zlikwidowanych "dzikich" wysypisk śmieci. Natomiast to, czy odpowiedzi na pozostałe pytania z pkt 1 i 3 wniosku skarżącego mają charakter informacji przetworzonej, jest uzależnione od ilości kontroli oraz ilości zlikwidowanych wysypisk śmieci. Jeżeli bowiem kontroli lub likwidacji wysypisk nie było w ogóle, bądź było ich niewiele, to nie sposób uznać, by wytworzenie żądanej informacji co do rezultatów kontroli, miejsc likwidacji wysypisk i kosztów ich likwidacji, wymagało takiego wysiłku intelektualnego oraz tak gruntownych analiz dokumentów źródłowych, by można było mówić o informacji przetworzonej. Stąd też, w ocenie Sądu, w sytuacji braku kluczowych danych o ilości kontroli przedmiotowych umów oraz ilości zlikwidowanych "dzikich" wysypisk śmieci, jako noszące cechy dowolności należy uznać przyjęcie, że żądania skarżącego dotyczą informacji przetworzonej. W pełni zasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia ustanowionej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ogólnej zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku możliwości jednoznacznej oceny przez Sąd, iż żądaną przez skarżącego informację można zakwalifikować jako informację przetworzoną, badanie przesłanki interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest niecelowe. Rozpatrując ponownie wniosek M. S. organ powinien, mając na uwadze ilość kontroli oraz ilość likwidacji wysypisk, w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy żądana informacja nosi cechy przetworzenia. Dopiero w zależności od wyniku ww. ustaleń podjąć dalsze czynności zmierzające do udostępnienia żądanych informacji, bądź odmowy ich udostępnienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.