II SA/Wa 666/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga Wojewody [...] na zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2019r Burmistrz miasta [...] (zwany dalej: Burmistrz, organ), na podstawie art. 63 ust. 1 i 10 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 roku poz. 996, ze zm. dalej zwane Prawo oświatowe) oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 roku poz. 1587, dalej zwana: ustawa o samorządzie gminnym.) ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] (dalej zwana: Szkoła, Szkoła Podstawowa w [...]). Konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły odbył się w dniu [...] lipca 2019 r., w terminie zgłosiło się do niego dwóch kandydatów, oboje kandydaci otrzymali równą liczbę głosów tj. po 6. Wydanym w dniu [...] lipca 2019 roku zarządzeniem nr [...] Burmistrz zatwierdził nierozstrzygnięty konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły. Następnie Burmistrz zwrócił się pismami do podmiotów, które wchodziły w skład komisji konkursowej, o wydanie opinii w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora A. W. w związku z nierozstrzygnięciem konkursu. Kandydatura została pozytywnie zaopiniowana przez Związek Nauczycielstwa Polskiego, Radę Rodziców i Radę Pedagogiczną. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ sprawujący nadzór pedagogiczny – [...] Kurator Oświaty nie wyraził zgody na powierzenie A. W. stanowiska dyrektora Szkoły na okres od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2024 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz wydał zarządzenie nr [...], będące przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu. Zarządzeniem tym Burmistrz na podstawie art. 63 ust. 1, 12 i 21 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe (dalej jako u.p.o.), powierzył A. W. stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] na okres od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2024 r., zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. W uzasadnieniu Burmistrz powołał stan faktyczny tak jak opisany powyżej, a ponadto wskazał, że organ nadzoru wystosował pismo o niewyrażeniu zgody na powierzenie stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] A. W., nie uzasadniając swojego stanowiska ani nie przedstawiając argumentacji przemawiającej za niewyrażeniem zgody. Organ podkreślił, że porozumienie pomiędzy organem prowadzącym, a organem nadzoru pedagogicznego w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 u.p.o. oznacza wzajemne kontakty, celem wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora. Porozumienie nie jest jednostronną czynnością organu nadzoru pedagogicznego, który ma możliwość zablokowania powołania danej osoby na stanowisko dyrektora. Kompetencje organu nadzoru pedagogicznego, co do oceny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, sprowadzają się przede wszystkim do oceny spełnienia warunków formalno-prawnych, uwag co do kompetencji kandydata. A. W. spełnia wszystkie wymagania formalno-prawne, posiada kompetencje do powierzenia mu przedmiotowego stanowiska. [...] Kurator Oświaty w w.w. piśmie nie ocenił tych wymagań, nie złożył żadnych merytorycznych uwag co do kandydatury A. W. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stanowisko to, zgodnie z art. 63 ust. 21 u.p.o., jest powierzane na okres 5 lat szkolnych, chyba że istnieje uzasadniony przypadek przemawiający za powierzeniem stanowiska na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Pismem z dnia [...] października 2019 r. [...] Kurator Oświaty poinformował Wojewodę [...] o wydaniu przez Burmistrza w.w. zarządzenia, pomimo braku porozumienia z [...] Kuratorem Oświaty. Zaznaczył też, że w jego ocenie niewyrażenie zgody oznacza jednocześnie nie zawarcie porozumienia w przedmiotowej sprawie. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, skarżący), który wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowemu zarządzeniu zarzucił istotne naruszenie art. 63 ust. 12 u.p.o. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu środka zaskarżenia Wojewoda powołał przepis art. 63 ust. 12 u.p.o. i stwierdził, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest możliwe tylko w porozumieniu z organem nadzoru pedagogicznego, w przedmiotowej sprawie - z [...] Kuratorem Oświaty. Analiza zgromadzonych przez organ nadzoru dokumentów wykazała, iż do takiego porozumienia pomiędzy organem prowadzącym szkołę a organem nadzoru pedagogicznego nie doszło, zatem nie został spełniony warunek konieczny powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, wprost wynikający z art. 63 ust. 12 u.p.o. W ocenie organu, opinie rady szkoły i rady pedagogicznej, o których mowa w w.w. przepisie, nie są wiążące. Następstwem braku porozumienia organu prowadzącego szkołę z organem sprawującym nad nią nadzór pedagogiczny jest bezskuteczność aktu powołania kandydata. Organ prowadzący szkołę nie powinien powołać na stanowisko dyrektora szkoły kandydata, którego nie akceptuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Powołując się na doktrynę procesu administracyjnego oraz judykaturę sądów administracyjnych skarżący podał, że obowiązek współdziałania podmiotów administracji publicznej wynika z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania. Może on dotyczyć zarówno aktów stanowienia prawa, jak i stosowania prawa. Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia". "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczym zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. Zdaniem skarżącego, charakter prawny porozumienia organu prowadzącego szkołę i organu nadzoru pedagogicznego w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły należy rozumieć jako wzajemnie kontakty, celem wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora. W niniejszej sytuacji takich kontaktów ze strony Burmistrza Miasta [...] nie było. W związku z tym nie sposób uznać, iż przy powołaniu Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] spełniono wymóg określony w art. 63 ust. 12 u.p.o., co pozwala na stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...]. W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku o odrzucenie w całości skargi ze względu na fakt, iż wniesienie skargi w niniejszej sprawie w stosunku do Miasta [...] jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu brak było przesłanek do odrzucenia skargi z powołanej przyczyny. Wynika to m.in. z analizy art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a), dokonanej m.in. przez NSA w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie I OSK 2475/12. Nieuzasadniony był też zarzut złożenia skargi po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Organ zarzucił, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie jednak z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że skarga może zostać wniesiona przez (w tym wypadku- Wojewodę) po upływie terminu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ze względu na treść art.93 ust.1 tej ustawy. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się na ten temat konsekwentnie przyjmując, że powołany termin nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi przez organ nadzoru również po jego upływie. Z podanych przyczyn skargę należało rozpoznać merytorycznie i uznać, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu: mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Wobec braku ustawowej definicji, w doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie"), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem", a wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). W dniu [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz wydał zarządzenie nr [...], które jest przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu. Zarządzeniem Burmistrz na podstawie art. 63 ust. 1, 12 i 21 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.o., powierzył A. W. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] na okres od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2024 r., zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. W myśl ust. 12, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Na podstawie ust. 21, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Kluczowa w niniejszej sprawi jest interpretacja art.63 ust.12 u.p.o., zgodnie z którym: "organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny". W sprawie niniejszej bowiem "porozumienia" nie było, gdyż organ nadzoru nie wyraził zgody na powierzenie stanowiska kandydatowi, wskazanemu przez organ prowadzący szkołę. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro organ nadzoru nie wyraził zgody bez umotywowania stanowiska, nie było wymagane dalsze oczekiwanie na ewentualne motywy zastrzeżenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Szkoła nie może funkcjonować bez dyrektora, o czym organ nadzoru doskonale wie; nie powinno dochodzić do blokowania czynności powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jedynie poprzez "nie wyrażenie zgody". Skoro pismo [...] Kuratora Oświaty nie zawierało uzasadnienia ani argumentacji przemawiającej za "niewyrażeniem zgody" trudno było organowi prowadzącemu ustosunkować się czy dostosować się do oczekiwań czy wytycznych organu nadzoru. Sąd podziela stanowisko, wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że porozumienie pomiędzy organem prowadzącym, a organem nadzoru pedagogicznego w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 u.p.o. oznacza wzajemne kontakty, celem wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora. Gdyby jednak intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości powołania przez organ prowadzący dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 u.p.o. od wiążącego stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, to od takiego stanowiska winna istnieć możliwość odwołania, co nie wynika z przywołanego przepisu. Rację ma organ, iż kompetencje organu nadzoru pedagogicznego, co do oceny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, sprowadzają się przede wszystkim do oceny spełniania warunków formalno-prawnych, uwag co do kompetencji kandydata. Nie było sporne między stronami, że A. W. spełniał wszelkie wymagania formalnoprawne, posiadał kompetencje do powierzenia mu przedmiotowego stanowiska. [...] Kurator Oświaty nie oceniał tych wymagań, nie złożył żadnych merytorycznych uwag co do jego kandydatury. Zatem w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki sformułowane w przepisie art. 63 ust. 12 u.p.o., pozwalające na powierzenie A. W. stanowiska dyrektora szkoły. Zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa w stopniu wymagającym jego eliminacji z porządku prawnego, dlatego należało pozostawić je w obrocie prawnym. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.