II SA/Wa 666/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. zasadza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz skarżącej M. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. M. (dalej: "Skarżąca") jest orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w W. podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL", "Komisja II instancji") z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Więziennej. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca została skierowana przez Dyrektora Zakładu Karnego w S. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. (dalej: "RKL", "Komisja I instancji") w celu określenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. RKL orzeczeniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. 2024 r., poz. 310), dalej: "ustawa o komisjach lekarskich", rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz.U. z 2022 r., poz. 772), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia rozporządzenia 17 marca 2022 r.", Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. z 2008 r., poz. 1473), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 2 grudnia 2008 r.", rozpoznała u Skarżącej zaburzenia nerwicowe związane ze stresem pod postacią somatyczną upośledzające sprawność ustroju - § 103 pkt 3, rub. 5 i orzekła, że Skarżąca jest trwale niezdolna do służby w Służbie Więziennej - kat. C. RKL określiła również, że nie istnieje związek schorzenia lub ułomności ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Schorzenie wymienione w rozpoznaniu nie jest uwidocznione w załączniku nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2008 r. Nadto RKL ustaliła, że Skarżąca jest zdolna do pracy, zaliczyła ją do III grupy inwalidzkiej stwierdzając, że inwalidztwo spełnia wymogi określone w załączniku nr 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2008 r. RKL określiła, że inwalidztwo jest czasowe i pozostaje w związku ze służbą (termin badania kontrolnego - październik 2027 r.). Pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższego orzeczenia zarzucając, że zostało wydane ono przedwcześnie, bez przeprowadzenia badania przez lekarza endokrynologa, które to badanie powinno zostać wykonane według wskazań zawartych w karcie obiegowej wydanej przez lekarza orzecznika RKL. Podkreśliła, że zaniechanie przeprowadzenia badania w powyższym zakresie stanowi uchybienie formalne, bowiem protokół badania powinien zawierać informację na temat wszystkich chorób i ułomności osoby orzekanej. W sytuacji, gdy ww. badania nie zostały przeprowadzone, a stosowna dokumentacja nie została wydana, nie można stwierdzić, że orzeczenie zostało wydane w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Uwzględniając powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską w oparciu o pełną dokumentację lekarską, tj. wydaną po przeprowadzeniu badania przez lekarza endokrynologa. Pismem z dnia 4 lutego 2025 r., skierowanym do CKL, Skarżąca oświadczyła, że "wycofuje złożone odwołanie od orzeczenia nr [...] złożone dnia 13 grudnia 2024 r. przez pełnomocnika (...)". Wskazała, że po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności doszła do wniosku, że nie jest zainteresowana rozpatrzeniem odwołania. Wniosła o bezzwłoczne poinformowanie jej zakładu pracy (Zakładu Karnego w S.) o podjętej decyzji odnośnie wycofania odwołania. CKL orzeczeniem z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich, uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w W. W uzasadnieniu orzeczenia CKL wskazała, że podstawą rozstrzygnięcia jest konieczność ponownego przeanalizowania załączonego do skierowania protokołu warunków i przebiegu służby z dnia [...] września 2024 r., z treści którego wynika, że opisane w nim warunki służby nie spełniają kryteriów załącznika nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2008 r. Stwierdziła, że w nowo wydanym orzeczeniu RKL powinna odnieść się do rozpoznania niedoczynności tarczycy (wywiad). Pismem z dnia 19 marca 2025 r. M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie, zarzucając naruszenie art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez wydanie orzeczenia wskutek odwołania, które następnie, ale jeszcze przed dniem 17 lutego 2025 r., zostało cofnięte przez Skarżącą pismem z dnia 4 lutego 2025 r. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem z dnia 13 grudnia 2024 r., - wstrzymanie wykonania orzeczenia organu administracyjnego na czas trwania postępowania sądowego, - wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, - zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż złożyła odwołanie od orzeczenia Komisji lekarskiej I instancji z dnia [...] października 2024 r. sądząc, że orzeczenie to jest dla niej niekorzystne. Głębsza analiza prawna ww. orzeczenia doprowadziła ją do wniosku, że zaskarżenie tego orzeczenia będzie dla niej niekorzystne, wobec czego pismem z dnia 4 lutego 2025 r. cofnęła odwołanie. Uczyniła to bezpośrednio w siedzibie CKL, co potwierdza prezentata złożona na dokumencie. Skarżąca skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 137 k.p.a., a w takiej sytuacji jedyną rolą CKL było umorzenie postępowania odwoławczego. Tymczasem CKL, wbrew intencji Skarżącej i treści ww. przepisu, wydała w dniu [...] lutego 2025 r. orzeczenie kasatoryjne, do czego nie była uprawniona. Powstała zatem paradoksalna sytuacja, w której CKL wydała rozstrzygnięcie sprzeczne z interesem Skarżącej. Skarżąca podniosła również, że w sprawie nie istnieją przesłanki określone w drugiej części art. 137 k.p.a., gdyż orzeczenie RKL z dnia [...] października 2024 r. nie narusza prawa i interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że utrzymanie orzeczenia RKL prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Błędnie bowiem uznano, że Skarżąca spełnia kryteria warunkujące uznanie związku stwierdzonego inwalidztwa ze służbą. Z tych względów należało uznać, że czynność cofnięcia odwołania nie wywołała skutku prawnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych CKL wskazała, że organ odwoławczy ocenia dopuszczalność cofnięcia odwołania na podstawie przesłanek w nim określonych, tj. czy cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wystarczy zatem zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, aby cofnięcie odwołania okazało się niedopuszczalne. Na organie odwoławczym - w omawianym przypadku - spoczywa zatem obowiązek zbadania zaskarżonej decyzji w kontekście jej legalności, tj. zgodności z prawem, a także zgodności z interesem społecznym. Tego rodzaju ocena powinna znaleźć stosowne odniesienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. CKL zaznaczyła również, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi spraw wewnętrznych jest odrębny od trybu uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ma swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w ustawie o komisjach lekarskich. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w ww. ustawie, stosuje się przepisy k.p.a. Akty wykonawcze określające własne zasady i tryb orzekania, stanowią wobec trybu ustanowionego w k.p.a. lex specialis i w tym zakresie (w jakim regulują dane zagadnienie procesowe) uchylają przepisy k.p.a. zgodnie z zasadą, że przepis szczegółowy uchyla normę generalną. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2025 r. pełnomocnik Skarżącej zakwestionował stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym CKL nie uwzględniła cofnięcia odwołania z tego powodu, że prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Argument ten nie pojawił się bowiem na żadnym etapie postępowania odwoławczego. Zachodzi zatem przypuszczenie, że CKL mogła przeoczyć cofnięcie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie natomiast z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Skarżąca M. M. wniosła o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, zaś w przewidzianym w ustawie 14-dniowym terminie, ani CKL, ani Dyrektor Zakładu Karnego w S. (uczestnik postępowania), nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie CKL z dnia [...] lutego 2025 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawę prawną ww. orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ustawa ta określa m.in. tryb postępowania przed komisjami lekarskimi, który ma charakter szczególny i stanowi lex specialis wobec regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wynika to z art. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Oznacza to, że w zakresie, w jakim ustawa o komisjach lekarskich nie zawiera odmiennych (szczególnych) regulacji procesowych, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2042/17 (CBOSA) stwierdził, że "komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie". Uwzględniając powyższe Sąd zważył, że instytucja "cofnięcia odwołania" od orzeczenia komisji lekarskiej I instancji nie została uregulowana w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich. W związku z tym w toku postępowania odwoławczego przed komisją lekarską wyższego stopnia znajduje zastosowanie art. 137 k.p.a., który to przepis stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zgodnie z powyższym przepisem stronie postępowania odwoławczego przysługuje prawo cofnięcia odwołania. Taka regulacja stanowi przejaw zasady rozporządzalności strony jej uprawnieniami materialnoprawnymi i procesowymi, niemniej jednak cofnięcie odwołania - inaczej niż jego wniesienie - oparte jest na zasadzie ograniczonej dyspozycyjności. Czynność cofnięcia odwołania podlega bowiem kontroli organu odwoławczego. Organ - po złożeniu przez stronę odwołania - powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z prawem oraz z interesem społecznym. Cofnięcie odwołania nie może więc wywołać skutku prawnego, jeśli prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oświadczenie o cofnięciu odwołania może zostać złożone do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy (tj. do dnia sporządzenia i podpisania decyzji). Nieskuteczne jest więc cofnięcie odwołania, jeśli decyzja została już wydana, choć jeszcze nie została doręczona stronie. Dla skuteczności cofnięcia odwołania przez jedną ze stron nie jest wymagana zgoda stron postępowania odwoławczego, które takiego odwołania nie wniosły. Strona, chcąc skorzystać z uprawnienia określonego w art. 137, powinna wnieść podanie (zgodnie z art. 63) zawierające oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Oświadczenie to powinno być jednoznaczne i bezwarunkowe. Samo złożenie oświadczenia o cofnięciu odwołania nie wywołuje automatycznego skutku, podlega bowiem kontroli przez organ. Organ powinien więc przeprowadzić postępowanie co do stwierdzenia istnienia bądź też braku przesłanek negatywnych uwzględnienia cofnięcia odwołania, tj. naruszenia prawa lub naruszenia interesu społecznego. Ich zaistnienie uniemożliwia bowiem organowi odwoławczemu uwzględnienie oświadczenia o cofnięciu odwołania i skutkuje wydaniem niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia o odmowie uznania cofnięcia odwołania za skuteczne oraz rozpoznaniem odwołania. Natomiast skuteczne cofnięcie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, co skutkuje uzyskaniem przez decyzję organu pierwszej instancji waloru ostateczności. Złożenie przez stronę oświadczenia o cofnięciu odwołania nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku zbadania dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na cofnięcie odwołania może mieć bowiem miejsce tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z odwołaniem dopuszczalnym oraz wniesionym w ustawowym terminie (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 137 k.p.a., wyd. III (WKP 2023) oraz powołane tak orzecznictwo). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że w ślad za odwołaniem od orzeczenia RKL z dnia [...] października 2024 r. (datowanym na 13 grudnia 2024 r.), Skarżąca wniosła do CKL pismo z dnia 4 lutego 2025 r. zatytułowane "Wycofanie odwołania od orzeczenia [...] z dnia [...] października 2024 r.". W piśmie tym oświadczyła, że wycofuje odwołanie od ww. orzeczenia RKL, złożone przez pełnomocnika, bowiem doszła do wniosku, że nie jest zainteresowana realizacją odwołania. Pismo to zostało złożone do CKL osobiście (przez Skarżącą) w dniu 4 lutego 2025 r., co potwierdza uwidoczniona na piśmie prezentata. W dniu [...] lutego 2025 r. CKL "po rozpoznaniu sprawy z odwołania z dnia 13 grudnia 2024 r." wydała orzeczenie kasacyjne na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich, tj. uchyliła zaskarżone orzeczenie RKL z dnia [...] października 2024 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komisję lekarską I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika więc, aby CKL odnotowała fakt złożenia przez Skarżącą pisma z dnia 4 lutego 2025 r. "Wycofanie odwołania (...)". Co istotne, w aktach sprawy brak jest postanowienia o odmowie uznania cofnięcia odwołania za skuteczne, w którym to postanowieniu CKL odniosłaby się do przesłanek wymienionych w art. 137 k.p.a., tj. że uwzględnienie cofnięcia odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wobec braku zbadania przez CKL skuteczności cofnięcia odwołania przez Skarżącą, zaskarżone orzeczenie jest przedwczesne. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, jak i z akt sprawy nie wynika bowiem, aby CKL w ogóle rozważała kwestię skuteczności cofnięcia przez Skarżącą odwołania. Gdyby okoliczność ta miała miejsce, to CKL wydałaby postanowienie o odmowie uznania cofnięcia odwołania za skuteczne (art. 137 k.p.a.) bądź orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W świetle powyższego bez istotnego znaczenia pozostają argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę z tego mianowicie powodu, że odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym. Aktem tym jest ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej, które stanowi odzwierciedlenie i uzasadnienie procesu stosowania prawa w postępowaniu odwoławczym. Wadliwości postępowania odwoławczego nie może sanować odpowiedź na skargę, która nie podlega kontroli w postępowaniu sądowym. Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie w całości. Sąd stwierdził bowiem, że wadliwość (przedwczesność) tego orzeczenia wynika z błędu natury formalnej polegającego na tym, że CKL nie dokonała oceny oświadczenia Skarżącej o wycofaniu odwołania z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 137 k.p.a. W związku z tym na obecnym etapie postępowania ocenie Sądu podlegał wyłącznie tryb procedowania przed CKL, nie zaś kwestie merytoryczne, w tym dotyczące określenia zdolności Skarżącej do służby w Służbie Więziennej. Rozpatrując sprawę ponownie CKL zobowiązana będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i ocenić pismo Skarżącej z dnia 4 lutego 2025 r. "Wycofanie odwołania (...)" z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.