II SA/Wa 667/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił J. P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca nie wykazał szczególnych okoliczności, wskutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, a nadto pobiera rentę z [...] instytucji ubezpieczeniowej co powoduje, iż nie spełnia przesłanki braku prawa do uzyskania świadczenia ustawowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. P. podniósł, że spełnia łącznie wszystkie przesłanki ustawowe niezbędne do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Jest bowiem osobą całkowicie niezdolną do pracy co najmniej od [...] lipca 2012 r., przerwy w ubezpieczeniu za każdym razem wynikały ze złego stanu zdrowia, co uniemożliwiało mu wykonywanie pracy, zaś jedyny dochód wnioskodawcy, który ma na utrzymaniu żonę i syna, stanowi świadczenie zagraniczne w wysokości ok. 500 zł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, iż po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, skutkujących nienabyciem uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Przez powyższe okoliczności rozumie się natomiast zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, które mają charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli danej osoby. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca na przestrzeni 52 lat życia udokumentował 12 lat, 5 miesięcy i 2 dni okresów składkowych i nieskładkowych, które nie są adekwatne do jego wieku. Wskazał też na przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne w latach 1981-1983, 1991-1992, 1995-1997, zaś w powyższych okresach stan zdrowia nie mógł być przeszkodą w kontynuowaniu zatrudnienia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została bowiem ustalona u zainteresowanego orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 1999 r. od [...] listopada 1996 r. do sierpnia 2001 r., następnie orzeczeniem z dnia [...] października 2009 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy od [...] października 2006 r. do [...] października 2012 r., a orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] listopada 2013 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy do [...] sierpnia 2015 r. Prezes ZUS stwierdził również, że wnioskodawca otrzymuje świadczenie z [...] ubezpieczenia emerytalno–rentowego, zaś z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu, przepisy nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 388/01). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, ewentualnie o merytorycznie rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowej sprawy, 2) naruszenie art. 10 kpa poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed podjęciem zaskarżonej decyzji, 3) błędną ocenę zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, poprzez błędną ocenę sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, co skutkowało wydaniem nieprawidłowego orzeczenia. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, która pozwala na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu na zasadach ogólnych. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego powodu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) oraz nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż cytowana ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności i niekontrolowanej swobody organu przy rozstrzyganiu o ich przyznaniu lub odmowie przyznania. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają bowiem przesłanki uznania administracyjnego, a mianowicie: 1. bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2. niespełnienie warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3. niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4. brak niezbędnych środków utrzymania. Ponadto podkreślenia wymaga, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego, określające jego obowiązki w zakresie postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej spawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ odmawiając przyznania J. P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku powołał się w pierwszej kolejności na brak przesłanki szczególnych okoliczności, które spowodowałby nienabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w omawianym przepisie, należy mieć na względzie cel, jakiemu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest mianowicie to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami takich świadczeń były osoby, które nie mogły uzyskać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych ustawowych warunków. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter indywidualny i ocenny. Posługując się tym pojęciem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu określonych stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo podkreśla cel regulacji. Dodać przy tym trzeba, że nie chodzi tu o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli zdarzeń i stanów, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz uniemożliwiają wypracowanie wymaganego do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie stażu ubezpieczeniowego. To właśnie zaistnienie tego rodzaju zdarzeń i stanów winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Zaliczyć do nich trzeba również sytuację, kiedy dana osoba ma ograniczoną ze względów zdrowotnych zdolność do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Stan zdrowia takiej osoby, potwierdzony orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy, stawia ją na dużo gorszej pozycji niż osobę zdrową. Tak więc, wbrew stanowisku organu, nie tylko całkowita niezdolność do pracy będzie szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ust. 1 omawianej ustawy, jako że jest stanem wykluczającym aktywność zawodową, lecz będzie nią także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, a w konsekwencji uzyskania wymaganego stażu ubezpieczeniowego. Zatem również częściowa niezdolność do pracy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach okoliczności szczególnych. Podkreślenia wymaga w związku z tym, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 1999 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] listopada 1996 r. do sierpnia 2001 r., a następnie orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. – za częściowo niezdolnego do pracy od sierpnia 2001 r. do lutego 2003 r. Z kolei orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2009 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] października 2006 r. do [...] października 2012 r., przy czym jako datę powstania częściowej niezdolności do pracy ustalono październik 2006 r. Następnie orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. uznano J. P. za całkowicie niezdolnego do pracy do [...] sierpnia 2015 r. oraz stwierdzono, że w okresie od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. istniała u ubezpieczonego całkowita niezdolność do pracy. Niewątpliwie zatem w ocenie Sądu, to stan zdrowia skarżącego począwszy od 1996 r. był przyczyną uniemożliwiającą, bądź w znacznym stopniu (w przypadku częściowej niezdolności do pracy), utrudniającą kontynuowanie zatrudnienia i tym samym odprowadzenie składek na ubezpieczenie społeczne. Nie bez znaczenia w okolicznościach rozpoznanej sprawy jest fakt, że skarżący jest z zawodu mechanikiem samochodowym, a wykonywał pracę jako murarz, stolarz, pracownik fizyczny. Zauważyć należy jednocześnie, że skarżący zamiast wymaganego okresu 5 lat stażu ubezpieczeniowego w 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. w okresie od [...] października 1996 r. do [...] października 2006 r., niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych, udokumentował on okres 4 lat, 6 miesięcy i 17 dni okresów ubezpieczenia. Wynika z powyższego, że do wymaganego okresu pięcioletniego zabrakło jedynie niespełna pół roku. Zdaniem Sądu nieuprawniony jest też wywód organu (z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 388/01), że drugą przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest otrzymywanie świadczenia z [...] ubezpieczenia emerytalno-rentowego w wysokości, jak podaje skarżący, [...] euro. O zbiegu wnioskowanego świadczenia z innymi świadczeniami ustawowymi można bowiem mówić wtedy, gdy chodzi o świadczenie ustawowe przyznane przez polskie instytucje, a nie instytucje obce. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać oceny przesłanki szczególnej okoliczności z uwzględnieniem wykładni tego pojęcia dokonanej przez Sąd, natomiast [...] świadczenie rentowe ocenić jedynie w kontekście przesłanki niezbędnych środków utrzymania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.