II SA/Wa 668/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz T. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. W., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] uchylającą decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie przyznania T. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z dniem 1 listopada 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była już przedmiotem orzekania przez organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 657/06 stwierdził nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ podał, że kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendant Powiatowy PSP w M. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] przyznającą T. W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołał się T. W. wnosząc o uchylenie decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z chwilą zwolnienia ze służby, jako emerytowi Państwowej Straży Pożarnej stronie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidują prawa emeryta do wypłaty równoważnika pieniężnego w razie braku lokalu mieszkalnego, jedynie zastrzegają, że do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Zgodnie, bowiem z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.) równoważnik ten przysługuje strażakowi w służbie stałej. T. W. uzyskał prawo do policyjnej emerytury i nie pozostaje w służbie. Nie może zatem pobierać równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż jest strażakiem zwolnionym ze służby w związku z przejściem na emeryturę na zasadach określonych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Organ podkreślił także, że funkcjonariuszowi mającemu ustalone prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Nie wszystkie zatem uprawnienia związane z lokalem mieszkalnym, jakie przysługują strażakom w służbie stałej będą przysługiwały strażakom pozostającym na emeryturze lub rencie. Takim prawem, którego nie może realizować strażak po przejściu na emeryturę jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo to, bowiem jest ściśle związane z pełnieniem służby stałej i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby. Skargę na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] złożył T. W. Skarżący podniósł, że z wyjątkiem art. 104 k.p.a., żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji nie może mieć zastosowania. W związku z tym, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, zaistniała przesłanka stwierdzenia jej nieważności. Niezależnie od tego skarżący wskazał, że rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie są nieuzasadnione. Jego zdaniem równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje nie tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej, ale również emerytowi i renciście, skoro ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. przewiduje, że do mieszkań emerytów i rencistów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej nie uwzględniono oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że żaden z przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie, ani też inny przepis regulacji dotyczących służby w Państwowej Straży Pożarnej, czy sytuacji prawnej emerytów i rencistów, nie uprawnia do wstrzymania wypłaty równoważnika. Brak jest zatem przepisu zezwalającego organom PSP na wstrzymanie wypłaty emerytowi lub renciście PSP wcześniej przyznanego równoważnika. Ponadto Sąd wskazał, iż w obrocie prawnym pozostaje wciąż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], którą przyznano skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie zaś z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) zmiana takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego, co ma zapewnić trwałość decyzji administracyjnych i pewność obrotu prawnego. Sąd wskazał następnie te przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które uprawniają organ do wzruszenia decyzji ostatecznej. Na poparcie swych twierdzeń, Sąd przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA/Wa 600/00. Rozpoznając niniejszą sprawę, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany pozostaje pogląd, że orzekanie w przedmiocie utraty uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną, następuje w drodze decyzji konstytutywnej (wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. – ONSA 2002/3/95). Jeżeli więc funkcjonariusz utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną – orzekanie o jego utracie następuje również w drodze decyzji konstytutywnej, określającej moment utraty tego nabytego uprawnienia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Powiatowego PSP w M., wydanych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wynika, że organy te wydały decyzje uchylające decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. przyznającą skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, motywując to tym, że obecnie nie posiada on uprawnienia do pobierania tego świadczenia. W istocie zatem zamiarem obu organów było pozbawienie zainteresowanego prawa do równoważnika. W takim natomiast przypadku należało rozstrzygnięcie decyzji dostosować do brzmienia art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Prawo do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego istnieje wówczas, gdy strażak spełnia określone ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej przesłanki. Jak wskazano w przywoływanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA/Wa 600/00, okoliczność czy strażak posiada nadal uprawnienia do pobierania równoważnika, czy też je utracił jest przedmiotem badania organu decydującego w sprawach równoważnika za brak lokalu w postępowaniu administracyjnym i zostaje skonkretyzowana w decyzji kończącej to postępowanie, która potwierdza (lub nie) utratę uprawnień. Decyzja zatem jest tym aktem, który stwierdza, że strażak utracił uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i nie może go otrzymywać. O ile więc organ orzekający w sprawie ustali w sposób niebudzący wątpliwości, że strażak utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika, to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o utracie uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie wydały decyzje uchylające decyzję przyznającą skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji wskazane zostały m. in. przepisy art. art. 104, 145, 154 i 162 k.p.a. Przepisy te (z wyłączeniem art. 104 k.p.a.) w istocie normują sytuacje, kiedy to można wzruszyć decyzję ostateczną w trybie nadzwyczajnym. Jednakże tryby nadzwyczajne, określone w tych przepisach, nie mogą być stosowane równocześnie w toku jednego postępowania administracyjnego, gdyż każda z tych instytucji prawa procesowego jest konkurencyjna względem innej i jej stosowanie uzależnione jest od innych przesłanek. Jeśli chodzi zaś o przepis art. 104 k.p.a., wyjaśnić należy, że nie jest to przepis prawa materialnego i powoływanie go w podstawie prawnej decyzji jest zbędne. Ponadto wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący ustanowił pełnomocnika. Pomimo to, wbrew przepisom art. 40 k.p.a., decyzja wydana przez organ odwoławczy została doręczona T. W., zamiast jego pełnomocnikowi. Pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę postępowania administracyjnego należy umożliwić czynny udział w tym postępowaniu tak samo jak i stronie, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach tego postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i powoduje te same skutki prawne. Doręczenie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. A zatem niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony pozbawia stronę możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Dodatkowo wytknąć należy, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, które wskazywałyby na utratę przez T. W. uprawnień do pobierania spornego równoważnika. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.