II SA/Wa 668/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję J. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego decyzjami z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) powołując się na informacje Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez J. J. służby na rzecz totalitarnego państwa (o której mowa w art. 13b ustawy), w okresie wskazanym w tym piśmie, na podstawie art. 15c i art. 22 a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ponownie ustalił skarżącemu wysokość emerytury i renty inwalidzkiej, J. J. w dniu [...] kutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art., 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby w okresie poprzedzającym 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce. Skarżący we wniosku podał, że w okresie od [...] czerwca 1989 r. do 30 lipca 1990 r. (a więc przez rok i dwa miesiące) pełniąc służbę w SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. jako [...] nie prowadził i nie uczestniczył w żadnych działaniach skierowanych przeciwko opozycji antykomunistycznej. Z dniem 30 lipca 1990 r. został przyjęty do służby w [...] Komedy Wojewódzkiej Policji w T. Był wielokrotnie nagradzany oraz awansowany. W 1998r. ukończył podyplomowe Studium Oficerskie WSP w S. i awansował na stopień [...] Policji. Od stycznia 1999 r. podjął służbę w [...] KGP w T., a później pełnił służbę w [...]KGP w B. W ramach pracy operacyjnej powadził skuteczne rozpoznanie zorganizowanych grup przestępczych, zajmując się oszustwami celno-podatkowymi, nielegalnym obrotem towarami objętymi akcyzą i podatkiem VAT. Był ponadto członkiem zespołu zajmującego się zatrzymywaniem i konwojowaniem osób podejrzanych, niejednokrotnie posiadających broń. Z uwagi na charakter pełnionej służby ("na pierwszej linii") decyzją KWP w B. z [...] stycznia 2001 r. (której kserokopię dołączył do wniosku) uzyskał zezwolenie na posiadanie broni palnej bojowej w celu ochrony osobistej. Wnioskodawca dodał, ze Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA uznała go za inwalidę (III grupa) i stwierdziła, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że nie ma podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, ponieważ po pierwsze, nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a po drugie, nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, charakter pełnionej służby i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby w przypadku skarżącego zachodził tzw. szczególnie uzasadniony przypadek Rozwijając tę myśl Minister podał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych (o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie zdrowia i życia traktować należy jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza". Organ wyjaśnił, że z pisma KGP z [...] października 2018 r. wynika, że J. J. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. (i nie podstaw do zakwestionowania tej oceny), jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem życia i zdrowia. Warunek narażenia zdrowia i życia odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia zdrowia i życia (to zagrożenie nie może być normalnym, hipotetycznym następstwem służby, ale musi być rzeczywiste i wyjątkowe). W zaskarżonej decyzji Minister dodał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r. informującego o przebiegu służby J. J. wynika, że skarżący w okresie od [...] czerwca 1989 r. do 30 lipca 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Ze służby został zwolniony w dniu [...] maja 2005 r. tj. po 16 latach łącznego okresu służby (do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od [...] stycznia 1987 r. do [...] grudnia 1988 r.). J. J. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i ocenę istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie spełnia określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że organ nie ocenił "wprost i jednoznacznie", czy jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą i przytoczył tylko synonimy tego (nieostrego) pojęcia. J. J. wyjaśnił, że po zakończeniu służby w Policji przez kilkanaście lat był zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Jego zdaniem pojęcie krótkotrwałości służby powinno być oceniane nie jako stosunek tego okresu do całego okresu służby byłego funkcjonariusza, ale w stosunku do całego okresu stanowiącego podstawę wyliczenia emerytury (ponieważ "pozytywna" decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy "zmierza" do przywrócenia tego świadczenia w poprzedniej wysokości). J.J. dodał, że Minister nie wziął pod uwagę, że służbę na rzecz totalitarnego państwa rozpoczął na trzy dni przed wyborami [...] września 1989 r. Zdaniem skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozważył i nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dotyczących przede wszystkim charakteru służby pełnionej przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. J. J. podniósł, że z protokołu warunków służby z [...] maja 2005 r. (który załączył do wniosku o wydanie decyzji), z zakresu obowiązków [...] w B. CBŚ oraz z jego akt osobowych wynika, że tę służbę pełnili funkcjonariusze o szczególnych predyspozycjach psychofizycznych i wysokich kwalifikacjach w zakresie posługiwania się bronią, technikami walki celem neutralizowania najniebezpieczniejszych przestępców. J. J. dodał, że bezpośrednio uczestniczył w akacjach mających na celu zatrzymania osób podejrzanych, przywódców i członków zorganizowanych grup przestępczych, niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. Zdaniem skarżącego, organ "celowo pomija" to, że obowiązek dokumentowania tego typu zdarzeń został wprowadzony dopiero na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (Dz.U. z 2005 r., poz.734 ze zm.), na dwadzieścia pięć dni przed zwolnieniem skarżącego ze służby. Skarżący dodał, że większość informacji dotyczących charakteru jego służby znajduje się w dokumentach opatrzonych klauzulą niejawności. Organ nie uwzględnił jednak jego wniosku z [...] września 2019 r. o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - bezpośrednich przełożonych skarżącego, na okoliczność wykazania tych istotnych okoliczności dotyczących jego służby po 12 września 1989 r. J. J. dodał, że nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest to, że w 2001 r. uzyskał pozwolenie na broń palną typu A - do ochrony osobistej. Zatem właściwy organ Policji uznał, że zagrożenie dla jego zdrowia i życia ze strony grup przestępczych jest realne, a nie tylko hipotetyczne. Na zakończenie skarżący stwierdził, że decyzja o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a zatem organ musi w sposób szczegółowy, rzetelny i pełny ocenić wszystkie okoliczności sprawy oraz uzasadnić odpowiednio podjęte rozstrzygnięcie. Z tego zadania, w ocenie skarżącego, Minister nie wywiązał się w należyty sposób. Nie tylko nie zweryfikował okoliczności faktycznych, podawanych w toku postępowania przez skarżącego, ale także nie wyjaśnił, jak w istocie rozumie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", ograniczając się do stwierdzenia, że zachodzi on wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi, nadzwyczajnymi osiągnieciami w służbie, wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wyjaśnił jednak, jak rozumieć te wybitne nadzwyczajne osiągnięcia i na tle kogo (których funkcjonariuszy) zostały one ocenione. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu, przepis art. 8a ust. 1 ustawy określa trzy przesłanki wyłączenia zastosowania przepisów w nim wymienionych, które muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Organ może skorzystać z tej możliwości jedynie w szczególnie uzasadnionych (a wiec wyjątkowych) przypadkach. Zasadnie zauważa skarżący, że ustawodawca nie udziela wskazań, co do tego, jak należy rozumieć te wymagania określone za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych. W szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach można mówić o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Po pierwsze, organ nie ocenił, czy służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa jest służbą krótkotrwałą, po drugie (i co ważniejsze), nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku skarżącego nie zachodzi tzw. szczególnie uzasadniony przypadek. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wystarczająco osiągnięć skarżącego w służbie. Nie odniósł się w ogóle do okoliczności związanych ze służbą, a podnoszonych przez skarżącego. Na te okoliczności skarżący zwracał uwagę już we wniosku o wydanie decyzji (dołączając do niego m. in. protokół warunków służby sporządzony w dniu [...] maja 2005 r. przez KGP - CBŚ oraz decyzję KWP w B. z [...] stycznia 2001 r. udzielającą mu bezterminowo zezwolenia na posiadanie broni palnej bojowej do ochrony osobistej) a następnie w piśmie z [...] września 2019 r. w którym powołał się na opinie swoich przedłożonych dotyczących pełnionej przez niego służby. Zdaniem Sądu należałoby również ocenić niesporną w sprawie okoliczność, że J. J. rozpoczął służbę po raz pierwszy w dniu [...] czerwca 1989 r., a więc 3 miesiące i 15 dni przed dniem 12 września 1989 r. (art. 13c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) i jego służba na rzecz totalitarnego państwa trwała 14 miesięcy. Niejako na marginesie Sąd zauważa, że w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej chodzi rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot : "w szczególności"). Oznacza to, że narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie tylko narażanie zdrowia i życia. W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ nie zawiera dostatecznego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.