II SA/Wa 670/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.Z. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w dniu [...] stycznia 2018 r. podjęło uchwałę nr [...], którą stwierdziło niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie pozytywnego zaopiniowania zamiaru rozwiązania z radcą prawnym M. Z. (dalej jako: Strona skarżąca) stosunku pracy za wypowiedzeniem z powodu nienależytego wykonywania obowiązków radcy prawnego wynikających z przepisów ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że uchwała wydawana w trybie art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2115 ze zm.; dalej jako: "ustawa o radcach prawnych") nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie ma charakteru władczego i w żaden sposób nie kształtuje praw podmiotu, do którego jest skierowana. Jest ona tylko niewiążącą opinią, która nie zawiera żadnych nakazów, zakazów albo przyzwolenia na dane postępowanie. Powołany przepis nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2018 r. zarzucając, że została podjęta z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sytuacji gdy ww. uchwała przybrała formę decyzji administracyjnej kształtującej prawa i obowiązki Strony skarżącej, a nie opinii; 2. art. 2, art. 7 i art. 78 oraz art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez odmowę rozpatrzenia odwołania w sytuacji gdy uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r. narusza dobra osobiste Strony skarżącej; 3. art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez odmowę rozpatrzenia odwołania w sytuacji gdy uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r. został wydana z pominięciem przysługującego Stronie skarżącej prawa złożenia wyjaśnień na podstawie § 12 ust. 3 oraz § 13 ust. 3 uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia Regulaminu zakresu i trybu działania oraz zasad wynagradzania wizytatora; 4. art. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a."), poprzez stwierdzenie, iż w sprawie został ustalony stan faktyczny w sytuacji gdy wskazane organy korporacyjne nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego; 5. art. 3 Konstytucji RP oraz art. 84 K.p.a., poprzez podpisanie zaskarżonej uchwały przez wizytatora E. K. podlegającej wyłączeniu z mocy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 2, art. 3 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 84 K.p.a., poprzez odmowę rozpatrzenia odwołania w sytuacji gdy uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r. została podpisana przez wizytatora B. G. podlegającej wyłączeniu z mocy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i poprzedzającej ją uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r.; 2. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r.; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4. zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała prawa nie narusza. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast art. 19 ustawy o radcach prawnych stanowi, że rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radcą prawnym przez jednostkę organizacyjną z powodu nienależytego wykonywania obowiązków radcy prawnego wynikających z przepisów niniejszej ustawy może nastąpić po uprzednim zasięgnięciu opinii rady okręgowej izby radców prawnych. Opinia ta powinna być przesłana jednostce organizacyjnej w terminie 14 dni od dnia otrzymania od tej jednostki zawiadomienia o zamiarze rozwiązania stosunku pracy. Sporna kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy opinia ma formę władczego aktu, wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej, od którego przysługiwało skarżącemu odwołanie. Zdaniem Sądu opinia wydana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w trybie art. 19 ustawy o radcach prawnych nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie. Opinia taka nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 K.p.a., od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której Rada2 Okręgowej Izby Radców Prawnych wyraziła pozytywną opinię w sprawie rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem z radcą prawnym przez jednostkę organizacyjną z powodu nienależytego wykonywania obowiązków radcy prawnego wynikających z przepisów ustawy o radcach prawnych nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jest ona jedynie potwierdzeniem ustalonego podczas wizytacji stanu faktycznego. Opinia powizytacyjna jest jedynie oceną tego stanu i sporządzona jest przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń podczas wizytacji. Podkreślić należy, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej opinii przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualne rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radcą prawnym. Na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. Podkreślenia wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpatrzone. Zdaniem Sądu, Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych prawidłowo stwierdziło, iż w takiej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od uchwały ROIRP w [...], bowiem uchwała ta nie jest decyzją administracyjną. Zaistniały zatem podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez skarżącego odwołania, w rozumieniu art. 134 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.