II SA/Wa 671/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmawiającą wyłączenia stosowania wobec S. N. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Organ ustalił, że S. N. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od [...] lutego 1986 r. do [...] lipca 1990 r., przez okres 4 lat, 5 miesięcy i 9 dni, tj. około 14% całego okresu służby, który wynosi łącznie 30 lat, 4 miesiące i 26 dni, tj. od [...] września 1978 r. do [...] lutego 2009 r.). Uznał, że kilkuletnia (4 lata, 5 miesięcy i 9 dni) realizacja obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres strona dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ustalił, że w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki, na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Posiada uprawnienia do podwyższenia emerytury za lata 1995-1997 w trybie § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z poźn. zm.). Organ stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku", wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem strony ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. N. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji utrzymanej nią w mocy nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne stwierdzenia, iż okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie był krótkotrwały, a jego przypadek nie jest szczególny także z uwagi na brak wybitnych osiągnięć w służbie, szczególnie wyróżniających się na tle pozostałych funkcjonariuszy; 2. naruszenie przepisów materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Podał, że w 1982 r. ukończył [...] [...] w W., jako prymus kierunku [...]. Po ukończeniu studiów podjął pracę na ww. uczelni na stanowisku [...]. Decyzję o przeniesieniu się do [...] podjął, mając w perspektywie studia magisterskie, przy czym zaznaczył, że wykładane treści nie były wykorzystywane w bezpośredniej pracy operacyjnej, prowadzonej przez SB. Gdyby nie możliwość studiów skarżący nie odchodziłby z MON. Faktyczne przeniesienie do MSW nastąpiło w 1986 r. i w tymże roku skarżący podjął studia magisterskie w [...], które ukończył w 1989 r., zgodnie z planem studiów. W tym też roku w grudniu obronił pracę magisterską. W 1989 r. otrzymał propozycję podjęcie studiów doktoranckich w [...] i napisanie pracy doktorskiej, jednak przemiany ustrojowe, jakie nastąpiły w 1989 r. uniemożliwiły realizację tych planów i zakończył karierę naukową. W wyniku przemian ustrojowych w miejsce byłego [...] powołano [...], w którym pod koniec 1992 r. powierzono mu obowiązek stworzenia systemu szkolenia [...] w Policji. Z tą branżą był związany do końca swojej służby w Policji. Skarżący stwierdził, że szkoła w L. była tylko epizodem na tle całego przebiegu jego służby. Nigdy nie chciał służyć w SB ani dla SB pracować. Bycie wykładowcą w L. nie było jego celem, a jedynie drogą do celu, jaką miały być studia magisterskie, których nie mógł rozpocząć pracując w MON. Dlatego też uważa za krzywdzące twierdzenie organu, że ten etap jego kariery nie był krótkotrwały na tle całego okresu służby (ponad 30 lat). Zdaniem skarżącego, z uzasadnień obu wydanych w jego sprawie decyzji nie wynika, w jakim przypadku służbę na rzecz państwa totalitarnego należy uznać za krótkotrwałą. Organ też nie wskazuje, jakie osiągnięcia uznawane są za wybitne, oraz czy chodzi o porównanie do wybitnych osiągnięć innych funkcjonariuszy, którzy również pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego, czy chodzi o policjantów w ogólności, czy o funkcjonariuszy innych służb mundurowych, czy może chodzi o wyróżniających się współpracowników skarżącego. Skoro nie wiadomo, jakie osiągnięcia funkcjonariuszy należy uznać za wybitne, to też nie da się ustalić dlaczego za takie nie można uznać osiągnięć skarżącego. Wydane w sprawie decyzje są niemal tożsame, opierają się na podobnej argumentacji i brakuje im prawidłowo umotywowanego wyboru rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury, ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: pkt 1 - krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz pkt 2 - rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ należycie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] lutego 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat, 5 miesięcy i 9 dni (całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 4 miesiące i 26 dni). Tak więc skarżący pełnił przez 14% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Sądu, w tym zakresie zbieżnej z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany, jako krótkotrwały. Dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zastała spełniona również przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ skarżący nie wykazał, aby w przebiegu jego służby po 12 września 1989 r. zaistniały szczególne zdarzenia o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliły na uznanie, że w jego sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając tę przesłankę nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, odznaczeń nie dowodzi jeszcze zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] stycznia 2018 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie naruszają prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.