II SA/Wa 671/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący", zwróciło się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie informacji w zakresie treści decyzji podjętych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w imieniu Skarbu Rzeczypospolitej Polskiej o postawieniu w stan likwidacji spółek T.S.A., P.S.A. oraz P. S.A. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dalej: "organ", "Minister", decyzją z dnia [...] marca 2024 r nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że dokumentami, o których udostępnienie wnioskowało skarżące Stowarzyszenie, organ nie może swobodnie dysponować albowiem są to akty notarialne. Dokumenty w formie aktów notarialnych nie mogą być udostępniane w trybie u.d.i.p., niezależnie od zakwalifikowania ich bądź nie, jako informacji publicznej. Kwestia udostępniania aktów notarialnych została bowiem uregulowana w sposób szczególny w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1799, z 2023 r. poz. 1394, 1615) oraz w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984). Dostęp do aktów notarialnych został ograniczony przez ustawodawcę do wybranego kręgu podmiotów określonych w ww. ustawach. Przeciwko udostępnianiu postaci dokumentu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw. Niewątpliwie częścią systemu prawnego, chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Zgodnie z § 2 tego przepisu, wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Zdaniem organu, w świetle powyższej regulacji prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym intencją ustawodawcy było ograniczenie dostępu do dokumentów, jakimi są akty notarialne, zwłaszcza gdy się zważy, że w sytuacji gdyby dostęp taki mógł uzyskać każdy, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, unormowanie zawarte w art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie postaci tego dokumentu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo podniósł, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie Prawo o notariacie, ale również w ustawie o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Ma tu miejsce sytuacja, o jakiej mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r. sygn. I OSK 794/17 stwierdzającym, że bez wątpienia akt notarialny może w swej treści zawierać informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jednak nie implikuje to możliwości uzyskania jego kopii, odpisu czy skanu, nawet w postaci zanonimizowanej. Stowarzyszenie pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2024 r., nr [...], której zarzuciło naruszenie prawa, tj.: 1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie jest dostępna w trybie wynikającym z innego aktu prawnego niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, tj. w trybie ustawy Prawo o notariacie, podczas gdy we wniosku nie wnoszono o udostępnienie informacji publicznej w postaci wypisu aktu notarialnego, 2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie Stowarzyszeniu prawa do informacji, która jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., 3) art. 110 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, poprzez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy Stowarzyszenie nie wnosiło o wydanie wypisu aktu notarialnego. Mając na względzie powyższe, skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi, odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazał, że jako organ nie jest właściwy do wydawania wypisów z aktów notarialnych i z tego względu nie było możliwie alternatywne wystąpienie do organu o treść aktu albo jego wypis (wydanie wypisu), ponieważ wypis aktu jest odzwierciedleniem jego treści, co wynika z przepisów ustawy Prawo o notariacie. Art. 110 tej ustawy w § 3 stanowi mianowicie, że wypis powinien być dosłownym powtórzeniem oryginału. Wypis aktu jest wobec tego równoznaczny z jego treścią. Organ dysponuje tą treścią w postaci wypisu. Jeśli wobec tego Stowarzyszenie występuje we wniosku o treść decyzji, czyli aktu, którym organ dysponuje w postaci wypisu, to udostępnienie tej treści mogłoby się odbyć w drodze wydania kopii wypisu, to zaś pozostawałoby w sprzeczności z art. 110 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, czyli stanowiłoby obejście ograniczeń wynikających z tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez Stowarzyszenie decyzja z dnia [...] marca 2024 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej treści decyzji podjętych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w imieniu Skarbu RP o postawieniu w stan likwidacji spółek T.S.A., P. SA oraz P. S.A. narusza prawo i dlatego skarga jest uzasadniona. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra, iż akt notarialny (czy też jego wypis) nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zgodnie akceptowany w orzecznictwie pogląd wyrażony w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1373/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia. nsa.gov.pl, iż przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Z art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1799 ze zm.) wynika wprost, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Przewidziane w tym przepisie ograniczenia w wydawaniu wypisów z aktów notarialnych, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączają możliwość udostępnienia aktu notarialnego w trybie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, żądane przez Stowarzyszenie dokumenty zostały zakwalifikowane jako informacja, do której nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Za konieczne w związku z tym Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ przywołane w tej decyzji okoliczności przyjęte za podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej nie stanowiły prawnych przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia (art. 16 u.d.i.p.) lecz konieczność zakończenia postępowania pismem informującym o tym, iż żądane przez skarżącego dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niezależnie od powyższego, należy podnieść, że treść wniosku z dnia [...] marca 2024 r. nie pozwalała na tak oczywistą jego kwalifikację. Skarżący wskazał bowiem w nim, że żąda udostępnienia informacji w zakresie treści decyzji podjętych przez Ministra w imieniu Skarbu Państwa o postawieniu w stan likwidacji spółek T. S.A., P.S.A. oraz P. S.A. Uzasadniało to przyjęcie, iż wnioskodawca domagał się udostępnienia nie aktu notarialnego lecz jego intelektualnej zawartości, tj. treści postanowień samej zawartej notarialnie umowy. Należy wyjaśnić, że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, którą tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 nr 78062). Tym samym uznać należy, że osnowa dokumentu stanowiąca treść aktu notarialnego, jako informacja dotycząca mienia Skarbu Państwa, winna zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu w sposób nienaruszający przepisów odrębnych (w tym również art. 110 § 1 ustawy Prawo o notariacie). Organ zatem nie wyjaśnił również należycie istoty żądania wyrażonego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2024 r., co skutkowało tym, że konkluzja o tym, iż wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o udostępnienie dokumentu w postaci aktu notarialnego, który nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., było przedwczesne. Tym samym Minister dopuścił się naruszenia tego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister, kierując się wskazaniami podanymi w niniejszym uzasadnieniu, rozważy charakter żądanej informacji oraz oceni dopuszczalność jej udzielenia i stosownie do poczynionych ustaleń w tej kwestii rozpozna wniosek w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku). Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 p.p.s.a.). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.